取水許可制度視角下地下水保護法律規制和制度完善

張 晶

(河北省子牙河河務管理處，河北 衡水 053000)

由于不合理的開發取用模式，我國的地下水資源面臨著嚴重的超采狀況，特別是水資源嚴重短缺的華北地區，地下水超采已經給當地的經濟社會發展和水文地質環境造成了嚴重危害[1]。面對不斷增大的地下水開發利用壓力，完善取水許可制度下的地下水立法，是實現合理保護、安全取用地下水的有效途徑。

1 地下水保護法律制度方面的不足

在制度立法方面，取水許可制度對我國的地下水資源保護起到了不可替代的重要作用，但是也存在一些有待完善之處。結合我國地下水取用現狀，分析取水許可制度背后的深層問題，對地下水保護不力的歸因具有重要意義。

1.1 地下水保護觀念淡薄

由于人們普遍缺乏對地下水的保護意識，導致取水許可制度在保護地下水方面仍存在一些觀念上的困境：首先，缺乏對地下水生態價值的認識。盡管取水許可制度立法中考慮了環境和生態因素，但是地下水的管理目標仍定位于利用層面，過多強調經濟驅動，缺乏生態保護導向[2]。其次，現有的取水許可制度重地表、輕地下，在地下水方面立法規范相對較少，是導致實踐中地下水合理取用無法落實的重要原因。最后，取水許可證辦證流程中，重視登記、發證環節，輕視申請調查，致使取水許可制度無實質性規制作用。

1.2 地下水保護文本規范存在缺陷

首先，取水許可制度下地下水保護的規范內容缺乏統一性。例如《礦產資源法》和《水法》均規定，取用地下水需要申請許可證，這就導致了取用地下水需要申領兩個許可證，繳納兩次費用，管理缺陷顯而易見。

其次，取水許可制度下地下水保護的規范內容缺乏針對性。先行取水許可證制度對地下水取用有相應規定，但是內容界定過于寬泛且注重地表水保護，忽視對地下水資源的保護。例如，地下水是農村地區生產生活用水的主要來源，但是針對農村、農業地下取水的法律調控仍然缺失。

最后，取水許可制度下地下水保護的規范內容缺乏操作性。由于立法技術方面的不成熟，我國的取水許可制度操作性仍然不高。例如，《水法》第三十六條明確規定對地下水嚴重超采區可以劃定禁止或限制開采區，但是其中的禁止標準和限制標準卻沒有具體規定，不利于有關部門的實際操作。

1.3 地下水保護措施的執行困境

法律的作用抑或法律的生命都在于執行。當前我國的取水許可制度不僅在理念和文本方面存在問題，在制度運行領域亦存在諸多困境。首先，地下水保護還遠未形成統一的制度體系。例如，地下水井管理制度對地下水資源的保護與管理具有重要作用，但是這種制度一直未能建立，直接導致了地下水無序開采勢頭的蔓延。其次，地下水資源民族監督立法規范缺失。這方面不僅表現為社會公眾監督意識的淡薄，還表現為監督立法本身的滯后。例如，現行《水法》中并沒有對公眾對地下水實施監督的參與制度進行明確界定，使公眾監督沒有法律保障而難以執行。

2 地下水保護的國外經驗借鑒

通過對美國、英國、日本等西方發達國家取水許可制度的了解，分析其取水許可制度保護地下水資源的基本特征，結合我國的實際情況，整理獲得如下值得借鑒的經驗。

2.1 強化立法理念

立法理念是法律的靈魂所在。西方發達國家的水資源立法十分重視對地下水資源的持續、有效管理，將自然和諧、可持續發展的理念貫穿于立法條文之中[3]。例如，20世紀90年代，澳大利亞以國家戰略高度看待水問題，試圖通過“水改”等一系列制度創新，實現水資源的可持續利用，維護良好的生態環境。反觀國內，正在走犧牲生態發展經濟的西方國家的工業化老路。因此，在水資源立法領域必須注重生態理念，通過法律規制，增強全民的地下水資源保護意識。

多年來，三江平原以“地下水資源豐富”著稱[1-4]。隨著三江平原城市化進程的加快及大面積旱田改水田，地下水資源開采量逐年增加，導致局部地帶出現了地下水開采漏斗[1]。全省83個評價單元中，三江平原的平原區均屬于嚴重超載區[5]；區內地下水開采率達113%，其中，撓力河流域達162%，七星河流域超過200%[6]。因此，進一步研究確定三江平原地下水資源量的計算參數具有重要意義。

2.2 完善法律制度

在地下水資源管理領域，西方發達國家普遍建立起比較完善的法律制度，在理論和實踐方面都進行了積極探索。例如，英國通過取水許可控制地下水抽水行為，其取水許可制度十分完備，對各種不同情況都進行了詳盡規定，執行程序具體、可行。上述經驗啟示我們要加快法律、法規體系建設，強化取水法律制度的可操作性，完善執行機制和執法程序，保護我國地下水資源的可持續性[4]。

2.3 強化制度管理機制

水務一體化管理體制是世界主要國家的普遍做法。目前，大多數西方國家均制定了針對地下水資源管理的制度體系，對不同政府部門或機構在地下水資源管理中的權責劃分與相互配合進行了明確界定[5]。因此，我國應積極借鑒相關經驗，強化不同部門和機構之間的協作關系，按照不同的職責劃分，合力推進地下水資源管理工作。

3 地下水保護法律制度完善建議

基于理論研究成果，結合國外立法經驗，對我國取水許可制度視角下的地下水立法規范提出建議，有助于通過取水許可制度保護地下水資源，形成依法取水、用水的良好氛圍，實現地下水資源保護的法律規制。

3.1 確立環境安全的立法理念

在生態環境日益惡化的背景下，構建資源節約型和生態友好型社會也已成為基本共識[6]。鑒于地下水資源的整體性、不可逆性和長期性特點，人類對地下水的開發利用，必須要堅持環境優先、取用有度的基本理念。我國作為世界上最大的發展中國家，在經濟建設中取得了巨大成就。但是，在人們將經濟發展作為唯一的追求目標的同時，卻忽視了對賴以生存的自然環境的有效保護。因此，取水許可制度視角下的地下水資源立法，自覺將安全和生態理念貫徹到相關法條之中。地下水的開發利用必須要考慮整體利益和長遠利益，兼顧當代人和子孫后代的利益，在滿足經濟發展同時生態環境需求。

3.2 完善地下水保護的文本規范

3.2.1 完善地下水保護的規范統一

面對地下水保護領域的立法缺失，要在現行取水許可證制度基礎上繼續推進相關立法的完善[7]。首先，要加快推進國家層面的取水許可制度保護地下水資源立法，出臺一部專門針對地下水資源保護的綱領性法規。其次，要地方性的立法要緊跟國家立法的步伐，依據全國性法律文件精神，結合當地的實際情況制定取水許可法律法規和相關的實施細則，強化地下水取水安全和保護。此外，要協調好國家法律和地方法律，保持兩者之間的協調統一[8]。最后，在今后的立法與法律修訂中，要結合當前的地下水資源取用實際，對地下水資源管理職能的適用法律條文做出明確界定，逐步消除規定內容方面的碰撞與重復。

3.2.2 強化地下水保護內容的針對性

3.2.3 強化地下水保護法律文件的可操作性

地下水保護立法必須考慮其可操作性，避免法律本身淪為一紙空文。首先，要明確禁止性條款，明確“禁止”、“必須”等措辭，強化法律本身的約束性。其次，要明確立法規范的具體表達。例如對許可制度中免于許可的取水情形進行界定規范，最大限度減少主管部門的自由裁量權。再次，要逐步完善程序性和配套性規范內容，對取水許可的認定條件、程序和環節進行精細化規定，提升地下水管理行政執法的“可行性”。

3.3 完善取水許可制度運行機制建設

在具體實踐過程中，取水許可制度在不同地區的實施效果并不相同。由此可見，取水許可制度能否在地下水資源保護領域發揮有效作用，與制度體系建設和公眾的積極參與有密切關系。因此，要強化地下水資源管理，有必要完善取水許可制度運行機制建設。

3.3.1 加強制度體系建設

鑒于地下水保護的系統性要求，只有建立全方位的取水許可制度體系，才能真正起到有效的保護作用。首先，要盡快完善與取水許可制度的相關法律、法規。例如，要盡快構建和完善取水許可審批發證制度和取水許可監督管理制度，不可使取水許可制度流于形式。其次，要注意不同制度之間的協調性，以利于形成穩定、健全的制度體系，確保地下水資源的安全和可持續性。

3.3.2 加強社會公眾的民主參與機制建設

取水許可制度能否得到有效實施，不僅取決于有關部門的強力執行，還取決于政府的民主化建設

和社會公眾的積極參與。

首先，要強化社會公眾的參與意識建設，加大宣傳力度，使社會公眾充分認識地下水的重要性，提高個人和企業依法取水的自覺性。此外，還要強化社會輿論監督，只有每一個人都參與到保護地下水的行動中來，才能從源頭解決地下水安全危機。

其次，要完善社會公眾參與的內容建設，在中央和地方立法中要明確社會公眾的參與權和聽證制度。例如，要結合政府信息公開制度，對取水許可審批進行批前公示，接受社會監督；及時召開聽證會，利用聽證制度制約行政自由裁量泛濫，保障社會公眾參與地下水資源保護的制度決策。

4 結語

取水許可制度是保護地下水資源的重要法律制度，對合理取用地下水、優化水資源分配和保證用水權益具有重要作用。目前，取水許可制度在保護地下水方面的規范不足是地下水環境惡化的重要原因。因此，完善取水許可制度下的地下水保護立法規范勢在必行。文章提出的相關建議有助于取水許可制度視角下地下水保護的立法完善，實現對地下水資源的有效保護和高效利用。

[1] 馮嘉. 取水許可制度適用范圍辨析——對《取水許可管理辦法》第七條的質疑[J]. 資源科學, 2013(03): 578- 584．

[2] 李印. 美國地下水保護立法的借鑒[J]. 廣東社會科學, 2012(06): 240- 244．

[3] 馮嘉. 論我國取水許可制度適用范圍[J]. 中國人口. 資源與環境, 2012(S2): 89- 92．

[4] 萬鈞, 柳長順. 英國取水許可制度及其啟示[J]. 水利發展研究, 2014(10): 63- 66．

[5] 王國飛. 日本地下水保護的立法實踐及其借鑒[J]. 日本問題研究, 2014(06): 16- 24．

[6] 朱乾德, 孫金華, 王國新, 等. 我國取水許可制度實施現狀與完善建議[J]. 人民長江, 2015(11): 1- 5．

[7] 龔鵬程, 王斌. 我國農村地下水資源法律保護問題研究[J]. 中國農村水利水電, 2015(10): 66- 68．

[8] 臧冰潔, 孫巍. 我國地下水資源法律保護問題芻議[J]. 河北師范大學學報(哲學社會科學版), 2014(01): 153- 156．