高速公路項目投資困境及建議研究

肖劍

中圖分類號：F253 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2019）3-154-02

摘 要 當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)周期和地方政府債務(wù)周期相互疊加，地方政府投資沖動和嚴(yán)控政府債務(wù)增量的監(jiān)管壓力相互交織，高速公路行業(yè)發(fā)展亟需主管部門和投資人與時俱進(jìn)，不斷深化改革和推動項目發(fā)展。本文通過梳理我國高速公路行業(yè)跨越發(fā)展歷程，研究當(dāng)前高速公路投資面臨的困境，并從行業(yè)主管部門和投資人的角度提出了相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞 高速公路 投資困境 內(nèi)生增長 資本運(yùn)作

亞當(dāng)·斯密在《國富論》中指出：“在一切改良中，以交通運(yùn)輸?shù)母牧甲顬橛行А薄Ｗ愿母镩_放以來，我國高速公路的發(fā)展不僅促進(jìn)了中國現(xiàn)代化進(jìn)程、降低了社會運(yùn)行總成本，也顯著推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1994年實(shí)行分稅制改革后，我國公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)事權(quán)下沉，“農(nóng)民集資建橋、試行過橋收費(fèi)”的寶貴實(shí)踐經(jīng)驗逐步固化，最終形成了中國特色的公路建設(shè)發(fā)展模式。自2015年中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入新常態(tài)，國家戰(zhàn)略層面整頓大資管，有序化解、整治突出的金融領(lǐng)域和市場亂象，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動防范化解重大金融風(fēng)險；與此同時，地方政府債務(wù)逐步開展全口徑的綜合管控和分類治理，防風(fēng)險長效機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn)，導(dǎo)致高速公路項目投資領(lǐng)域處于新舊平衡的交替狀態(tài)。本文通過梳理我國高速公路跨越發(fā)展的歷史進(jìn)程，研究當(dāng)前高速公路投資面臨的困境和難題，并提出了相關(guān)對策建議。

一、我國高速公路跨越發(fā)展歷程

新經(jīng)濟(jì)地理理論研究表明，區(qū)域交通運(yùn)輸能力對區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有顯著的影響。克魯格曼（Paul R. Krugman）在其《遞增收益與經(jīng)濟(jì)地理》（1991）一文通過模型說明了區(qū)位因素取決于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和交通成本的相互影響。改革開放以來，為迫切解決生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間的矛盾，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國開展了波瀾壯闊的改革實(shí)踐。

（一）我國獨(dú)具特色的公路發(fā)展歷程

1983年，廣東省政府批準(zhǔn)廣珠公路和廣深公路六座大橋征收機(jī)動車過橋費(fèi)，這一收回投資后即停止收費(fèi)的實(shí)踐經(jīng)驗，逐步形成政策層面的合意和共識。1994年，自旨在應(yīng)對解決中央財力不足的分稅制改革后，財政收入向中央集中，但伴隨著公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)等地方事權(quán)不斷擴(kuò)大，地方公共財政需求壓力不斷增大，收費(fèi)公路政策價值得以凸顯。2004年，我國頒布了《收費(fèi)公路管理條例》，對規(guī)范收費(fèi)公路發(fā)展，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，維護(hù)投資者、使用者合法權(quán)益發(fā)揮了巨大作用。收費(fèi)公路政策不僅解決了各級政府為上級補(bǔ)助配套資本金的需求，解決項目市場化融資合理性難題，也充分調(diào)度了各級地方政府公路建設(shè)的積極性，并為地方政府融資提供了合理方式。近年來，伴隨著我國財稅體制改革和投融資體制改革，按照國務(wù)院“深化收費(fèi)公路制度改革，降低過路過橋費(fèi)用”的部署要求，2018年12月20號，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理條例（修訂草案）》，旨在廣泛征求意見，推進(jìn)我國全面深化改革、支撐交通強(qiáng)國建設(shè)、保障收費(fèi)公路的可持續(xù)發(fā)展。

（二）高速公路行業(yè)發(fā)展趨勢

據(jù)統(tǒng)計，2017年底，全國收費(fèi)公路里程為16.37萬公里，收費(fèi)高速公路13.26萬公里，占81%；通行費(fèi)收入為5100億元，支出9400億元（其中，80%用于償還項目債務(wù)本金利息），虧損4300億元。高速公路通行費(fèi)收入4750億元，每公里收費(fèi)358萬元（徐麗，2018）。近年來，高速公路行業(yè)呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢，一是集中化管理。當(dāng)前，我國有千余家收費(fèi)公路運(yùn)營管理主體，平均每個主體管理里程約134公里，單位里程運(yùn)營管理成本約38.3萬元，管理碎片化嚴(yán)重，亟需進(jìn)行規(guī)模化、一體化運(yùn)營，以降低管理成本，提高管理效能。二是專業(yè)化經(jīng)營。通過資本運(yùn)作、管理創(chuàng)新、跨界融合發(fā)展等手段盤活資產(chǎn)，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，以時間換空間、以存量誘增量，實(shí)現(xiàn)滾動發(fā)展。三是科技創(chuàng)新。通過新技術(shù)推廣、智慧交通建設(shè)，全面提升高速公路品質(zhì)，搭建安全高效智慧的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。四是不斷推進(jìn)路網(wǎng)、航空網(wǎng)、能源保障網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)五大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的融合發(fā)展。

二、當(dāng)前高速公路投資面臨的困境

（一）行業(yè)困境

隨著《中華人民共和國預(yù)算法》的穩(wěn)步實(shí)施，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和深化預(yù)算管理制度改革的不斷深入，高速公路行業(yè)“投不起、建不起、修不起、養(yǎng)不起”的問題日益突出。高速公路行業(yè)投資面臨以下困境：一是還本付息增速快于收費(fèi)收入增速，不同地區(qū)高速公路項目差距出現(xiàn)了明顯分化。二是以GDP競賽為主的官員政治晉升激勵仍然存在，部分地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)體量、項目收益水平錯配明顯，部分地區(qū)建設(shè)規(guī)模與節(jié)奏不合理。三是伴隨著干線公里不斷加密，高速公路交通擁擠度呈現(xiàn)下降趨勢，投資效率不斷降低，資源閑置浪費(fèi)問題突出。

（二）項目投資面臨的風(fēng)險

就高速公路單體項目而言，其風(fēng)險分擔(dān)體系在項目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等各階段不斷變化，諸多風(fēng)險在不同的責(zé)任主體、風(fēng)險承擔(dān)主體之間不斷轉(zhuǎn)移和交替。其風(fēng)險有以下表現(xiàn)形態(tài)：一是系統(tǒng)性風(fēng)險。包括通行費(fèi)減免政策調(diào)整、項目審批延誤等政治與政策風(fēng)險，物價、利率水平上漲、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用增加等經(jīng)濟(jì)財務(wù)風(fēng)險，當(dāng)?shù)厣鐣伟病I商環(huán)境變化等社會和環(huán)境風(fēng)險，該類風(fēng)險是不受項目主體控制的系統(tǒng)性風(fēng)險。二是非系統(tǒng)風(fēng)險。包括項目合作機(jī)構(gòu)信用變化，項目投融資期限錯配導(dǎo)致的流動性枯竭等融資風(fēng)險；項目建設(shè)過程中勘測設(shè)計、施工監(jiān)理、工程質(zhì)量、環(huán)保等項目建設(shè)風(fēng)險；項目收費(fèi)管理、交通流量變化等項目運(yùn)營風(fēng)險。

（三）項目預(yù)期權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

高速公路建設(shè)項目存在投資規(guī)模大且建設(shè)周期長、固定資產(chǎn)性且專用性強(qiáng)、投資報酬率低且回收周期長、風(fēng)險關(guān)系復(fù)雜及變化大等特點(diǎn)（張華、楊芬，2018）。就高速公路項目主體而言，項目預(yù)期權(quán)益的實(shí)現(xiàn)主要依賴于以下兩方面：一是內(nèi)部管理。項目規(guī)模化管理不足則規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益難以發(fā)揮；現(xiàn)代化、智能化程度不高則管理成本高企。二是業(yè)務(wù)協(xié)同。產(chǎn)融結(jié)合程度不高則導(dǎo)致效益漏損嚴(yán)重；業(yè)務(wù)協(xié)同能力不足則會導(dǎo)致交易成本過高。

三、對策建議

當(dāng)前正值我國防范化解重大金融風(fēng)險三年攻堅戰(zhàn)時期，經(jīng)濟(jì)周期和地方政府債務(wù)周期相互疊加的同時，地方政府投資沖動和嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量的監(jiān)管壓力相互交織。更需要行業(yè)主管部門與時俱進(jìn)，不斷深化改革，規(guī)范和促進(jìn)高速公路行業(yè)發(fā)展；同時也亟需行業(yè)投資人深耕基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，厚植項目發(fā)展動能，不斷提升項目運(yùn)作水平。

（一）動態(tài)調(diào)整，完善收費(fèi)公路政策

建議進(jìn)一步完善《收費(fèi)公路管理條例》，一是適當(dāng)調(diào)整收費(fèi)公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，在不影響收費(fèi)公路服務(wù)功能的情況下，允許轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路資產(chǎn)，以盤活閑置用地等資產(chǎn)，避免資源浪費(fèi)。二是建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制，將高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際養(yǎng)護(hù)管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r水平、車流量、經(jīng)營期限等因素聯(lián)動，實(shí)行差異化收費(fèi)，保障收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展。

（二）挖潛增效，提升內(nèi)生增長動能

一是不斷提升生產(chǎn)經(jīng)營水平。通過規(guī)模化、專業(yè)化運(yùn)營，精細(xì)化管理，結(jié)合使用者就ETC支付、移動手機(jī)掃碼支付、人工支付、衛(wèi)星支付或其他電子支付方式的偏好，采取引車上路、多種智能收費(fèi)等手段不斷降本增效。二是增強(qiáng)資產(chǎn)變現(xiàn)能力。通過與倉儲物流、旅游服務(wù)、餐飲服務(wù)、專業(yè)化運(yùn)輸?shù)热诤习l(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營模式創(chuàng)新；通過調(diào)整相關(guān)土地和設(shè)施性質(zhì)，優(yōu)化服務(wù)區(qū)功能，增加附屬設(shè)施收益。

（三）資本運(yùn)作，促進(jìn)項目外延發(fā)展

一是不斷開展以項目收益為支撐的資本運(yùn)作，靈活運(yùn)用PPP、BOT、TOT、受托經(jīng)營等方式，使用短融、中票、融資租賃、資產(chǎn)證券化、保險資管產(chǎn)品等金融融資工具，盤活存量資產(chǎn)。二是加強(qiáng)與戰(zhàn)略投資者、金融資本的深度合作，參考普洛斯物流地產(chǎn)商業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施的建設(shè)開發(fā)、項目運(yùn)營、運(yùn)營成熟后置入基金（證券化）三大業(yè)務(wù)有效協(xié)同，加速現(xiàn)金周轉(zhuǎn)，推進(jìn)項目滾動和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張華，楊芬.PPP模式下高速公路建設(shè)項目的融資風(fēng)險分析與對策研究[J].工程項目管理，2018（23）.

[2] 姚金海.基本養(yǎng)老保險基金基礎(chǔ)設(shè)施投資研究——以高速公路PPP項目為例[J].廣西社會科學(xué)，2018（9）.

[3] 謝悅.收費(fèi)高速公路資產(chǎn)證券化的REITs模式探討[J].中國國際財經(jīng)，2018（5）.