上海市水利行政審批批后監(jiān)管項(xiàng)目研究與分析

邵 敏，王佳彬，徐立猛

（1.上海市水務(wù)局（海洋局），上海市 200050；2.上海泓源建筑工程科技股份有限公司，上海市 201707）

0 引言

水利行政審批批后監(jiān)管是落實(shí)中央關(guān)于“輕審批、重監(jiān)管”精神的重要舉措，是確保工程質(zhì)量的有力保障。其工作主要是對市管河道、海塘上的行政許可項(xiàng)目委托給第三方測量機(jī)構(gòu)進(jìn)行事中及事后監(jiān)管，然后根據(jù)監(jiān)管過程采集的各項(xiàng)數(shù)據(jù)及實(shí)時圖片進(jìn)行水利專業(yè)評價(jià)，以確定工程是否按照批復(fù)及設(shè)計(jì)進(jìn)行施工。

上海市水利行政審批批后監(jiān)管工作自2012年開始委托少量的工程進(jìn)行試行監(jiān)管，從2015年以后，批后監(jiān)管工作機(jī)制已逐步趨于完善，其在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)了各種類型的問題，對規(guī)范施工和提高行政審批質(zhì)量產(chǎn)生了積極作用。本文就歷年來的批后監(jiān)管工作進(jìn)行詳細(xì)的歸納總結(jié)與分析。

1 規(guī)范監(jiān)管制度

在日常監(jiān)管過程中，為了確認(rèn)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，需要同監(jiān)管單位、建設(shè)單位、施工單位等進(jìn)行業(yè)務(wù)交流，以便各方都認(rèn)可監(jiān)管結(jié)果；監(jiān)管問題確認(rèn)后，還要對整改情況進(jìn)行繼續(xù)跟蹤，并定期對監(jiān)管問題的整改情況進(jìn)行匯總。為了提高監(jiān)管的工作效率，在監(jiān)管工作總結(jié)的基礎(chǔ)上制定了問題確認(rèn)上報(bào)制度、問題跟蹤制度、監(jiān)管聯(lián)系制度和月度例會制度4項(xiàng)監(jiān)管條例。

（1）問題確認(rèn)上報(bào)制度，是對監(jiān)管單位在發(fā)現(xiàn)問題后的自檢，與被監(jiān)管單位之間的復(fù)核、最終確認(rèn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的正確性；對監(jiān)管單位的問題上報(bào)和監(jiān)測數(shù)據(jù)的系統(tǒng)錄入也進(jìn)行了規(guī)定。

（2）問題跟蹤制度，是在監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題經(jīng)監(jiān)管方與被監(jiān)管方雙方確定后，即進(jìn)入問題的整改環(huán)節(jié)。整改過程中，監(jiān)管單位對整改情況進(jìn)行全面跟蹤，并及時向水務(wù)局匯報(bào)問題的整改進(jìn)度和結(jié)果。問題整改完畢后，進(jìn)行復(fù)測并編制專項(xiàng)監(jiān)管報(bào)告。

（3）監(jiān)管聯(lián)系制度，是指在監(jiān)管過程中，水務(wù)局、監(jiān)管方、被監(jiān)管方應(yīng)進(jìn)行充分的業(yè)務(wù)聯(lián)系，確保項(xiàng)目的正常開展。監(jiān)管單位與被監(jiān)管單位雙方應(yīng)建立良好的溝通機(jī)制。監(jiān)管初步結(jié)論應(yīng)及時告知，并說明監(jiān)測依據(jù)，避免發(fā)生沖突。

（4）月度例會制度，是指每月召開一次監(jiān)管例會，就監(jiān)管進(jìn)度、工程施工進(jìn)度、上月監(jiān)管具體情況、監(jiān)管問題匯總、監(jiān)管整改情況等進(jìn)行全面詳細(xì)的梳理，并根據(jù)會議情況調(diào)整下一步的監(jiān)管工作。

2 監(jiān)管結(jié)論評定

監(jiān)管結(jié)論主要有定性評定、定量評定兩種。評定主要依據(jù)是水利工程施工質(zhì)量評定規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)及其他相關(guān)技術(shù)規(guī)定。

2.1 定性評定

定性評定主要以工期和批復(fù)工程內(nèi)容為評定內(nèi)容。

工期評定，主要是評定工程是否在行政許可決定書中的批復(fù)完工日期內(nèi)完工。

批復(fù)工程內(nèi)容評定，主要是評定行政許可決定書中批復(fù)工程是否均予以施工完成，是否存在實(shí)際施工方式與批復(fù)方式不一致等現(xiàn)象。

2.2 定量評定

定量評定主要是運(yùn)用測量方法對各工程施工情況進(jìn)行專業(yè)檢測，以確定其是否嚴(yán)格按照批復(fù)和設(shè)計(jì)技術(shù)參數(shù)施工。

根據(jù)工程施工內(nèi)容，共有10個檢測項(xiàng)目，分別為：防汛墻檢測、防汛閘門檢測、橋梁檢測、排放口檢測、圍堰（臨防）檢測、河道斷面檢測、綠化遷移檢測、河道規(guī)劃藍(lán)線檢測、頂管高程檢測、建構(gòu)筑物檢測等；具體檢測內(nèi)容有：高程、長度、寬度、跨度、數(shù)量、成活率、藍(lán)線符合度等。

3 監(jiān)管問題處置

監(jiān)管問題經(jīng)監(jiān)管單位、被監(jiān)管單位雙方確認(rèn)后，水務(wù)局主管部門即開始對問題進(jìn)行流轉(zhuǎn)確認(rèn)，同時進(jìn)行問題的處置。處置的方式有：

（1）下達(dá)行政建議函。部分許可內(nèi)容目前暫無法實(shí)施但仍需后續(xù)實(shí)施的，屆時需辦理許可手續(xù)后才可繼續(xù)實(shí)施；目前正在實(shí)施但已超出許可期限的，告知辦理許可手續(xù)后方可繼續(xù)施工；未組織驗(yàn)收投入使用的項(xiàng)目，告知應(yīng)組織驗(yàn)收并通過驗(yàn)收后方可投入使用。

（2）下達(dá)辦理行政許可變更手續(xù)告知書。經(jīng)原審批部門審核，可通過變更方式完成整改的，告知辦理行政許可變更手續(xù)。

（3）下達(dá)責(zé)令改正通知書。不滿足行政許可審批要求，但可通過措施進(jìn)行改正的，責(zé)令改正。

（4）工程實(shí)施過程中存在明顯違規(guī)、違法行為的，移交執(zhí)法總隊(duì)處理。

4 歷年批后監(jiān)管實(shí)施情況分析

批后監(jiān)管項(xiàng)目自實(shí)施以來，取得了良好的監(jiān)管效果。不但對建設(shè)單位起到了較強(qiáng)的制約力，同時也對工程的審批起到了良好的促進(jìn)作用。為了準(zhǔn)確反映批后監(jiān)管項(xiàng)目歷年來的實(shí)施情況，對2015年～2018年批后監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)際監(jiān)管情況進(jìn)行分析。

4.1 2015年～2018年批后監(jiān)管總體情況對比

根據(jù)2015年～2018年批后監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)施情況，按照委托事項(xiàng)數(shù)量與監(jiān)管方式、未在批復(fù)工期內(nèi)完工工程數(shù)量、監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題總量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，具體結(jié)果見表1。

表1 2015年～2018年批復(fù)后監(jiān)管總體情況 件

4.2 2015年～2018年批后監(jiān)管問題分類對比

4.2.1 工程類別對比

對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，按照委托工程類別進(jìn)行分類，分別統(tǒng)計(jì)出存在問題的工程數(shù)量。工程類別主要有：防汛墻工程，排放口工程，橋梁工程，泵（船）閘工程，河道整治工程，頂管工程，綠化遷移及其他工程。其具體的委托分類工程數(shù)量、發(fā)現(xiàn)問題見表2。

4.2.2 問題類型對比

對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)問題類型進(jìn)行定性和定量分類。

定性類：未按批復(fù)（設(shè)計(jì)、方案）施工、施工調(diào)整；定量類（未按批復(fù)技術(shù)參數(shù)施工）：頂?shù)赘叱獭㈤L度、位移沉降、遷移樹木數(shù)量。具體發(fā)現(xiàn)問題類型見表3。

4.3 分析與總結(jié)4.3.1數(shù)據(jù)分析

對表1～表3進(jìn)行對比分析后可以看出：

（1）監(jiān)管方式的改變。監(jiān)管方式從2016年前的事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變?yōu)?017年后的事中監(jiān)管為主。

表2 2015年～2018年分類工程及發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量 件

表3 2015年～2018年發(fā)現(xiàn)問題類型

（2）委托工程的問題存在率及發(fā)現(xiàn)問題總量逐年提高。委托工程的問題發(fā)現(xiàn)率及發(fā)現(xiàn)問題總量自2015年以來逐年增加，反映了批后監(jiān)管工作整體質(zhì)量的不斷提升；同時也反映了事中監(jiān)管可對工程進(jìn)行更有效的監(jiān)管，也有利于對監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的處置。

（3）未在批復(fù)工期內(nèi)完工的工程數(shù)量一直較多。2016年以來，超期工程維持在13項(xiàng)左右，其整體超期率為27.3%。

（4）委托工程類別逐漸多樣化。2015年～2016年，委托工程主要以防汛墻工程、橋梁工程為主；2017年后，委托工程新增了綠化遷移項(xiàng)目，并提高了其他工程委托的比例，整體委托工程趨于合理化。

（5）防汛墻工程、橋梁工程及排放口工程是監(jiān)管的重點(diǎn)。對于承擔(dān)著防汛、通航等重要職能的工程進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，確保工程質(zhì)量符合設(shè)計(jì)要求。

（6）高程、長度等批復(fù)技術(shù)參數(shù)問題一直較多。近兩年來發(fā)現(xiàn)的定性問題較多。建設(shè)單位（施工單位）未嚴(yán)格按照批復(fù)、設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，工程根據(jù)現(xiàn)場情況確需進(jìn)行變更時，未嚴(yán)格執(zhí)行行政審批程序，不經(jīng)變更手續(xù)便自行更改施工設(shè)計(jì)和工程參數(shù)。

（7）位移沉降、綠化遷移等方面的問題在近兩年較突出。位移沉降的原因有受施工影響或保護(hù)不力導(dǎo)致防汛墻位移報(bào)警；設(shè)計(jì)原因致使主體工程出現(xiàn)下沉，致使高程不滿足要求。綠化遷移方面的問題主要有綠化未遷入批復(fù)地、遷移數(shù)量與批復(fù)值不一致、遷入綠化未成活等。

4.3.2 總結(jié)

（1）工期審批時，在依據(jù)主體工程（汛期節(jié)點(diǎn)）為主的同時，可適當(dāng)兼顧輔助工程相對延后施工的特點(diǎn)，對主體、輔助工程的工期應(yīng)分別進(jìn)行批復(fù)。

（2）嚴(yán)格按照批復(fù)和設(shè)計(jì)等資料對工程進(jìn)行監(jiān)管復(fù)核，并加強(qiáng)行政處罰力度，對不按照批復(fù)、設(shè)計(jì)、方案進(jìn)行施工的工程，應(yīng)采取相應(yīng)的處罰措施。

（3）建設(shè)單位應(yīng)切實(shí)執(zhí)行行政變更手續(xù)，對因客觀原因確需進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的工程，應(yīng)及時辦理變更手續(xù)，避免出現(xiàn)竣工工程與設(shè)計(jì)不一致的現(xiàn)象。

（4）工程前期需加強(qiáng)勘測，提高主體工程設(shè)計(jì)質(zhì)量，避免出現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)下沉。

（5）加強(qiáng)對防汛墻的巡查、監(jiān)測力度。重點(diǎn)關(guān)注新墻與老墻順接封閉范圍的位移情況，當(dāng)防汛墻施工范圍較大時，可采取監(jiān)測與巡查相結(jié)合的方式進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)發(fā)現(xiàn)伸縮縫處有明顯位移時，應(yīng)重點(diǎn)予以監(jiān)測，并及時上報(bào)。

（6）加強(qiáng)汛期期間監(jiān)管力度，杜絕汛期違規(guī)施工，確保防汛安全。汛期期間重點(diǎn)對防汛墻是否按期封閉、汛期圍堰（臨防）頂高程是否滿足要求、是否違規(guī)汛期施工等方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管及排查。

（7）河道綠化遷移需加強(qiáng)審批與監(jiān)管。在審批中，要重點(diǎn)對遷移地的有效移植面積進(jìn)行核查；遷入地中要細(xì)化圈劃綠化遷入的相對具體位置及范圍；對遷入綠化，后期遷出時應(yīng)制定相關(guān)規(guī)定，避免出現(xiàn)后期監(jiān)管時無法有效核實(shí)的現(xiàn)象。

5 結(jié)語

（1）批后監(jiān)管工作自2012年以來，其監(jiān)管流程、監(jiān)管制度、監(jiān)管方式、監(jiān)管方案等已基本趨于完善，在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，對規(guī)范施工和提高行政執(zhí)法能力起到了積極的促進(jìn)作用。

（2）近兩年來的批后監(jiān)管實(shí)施中，發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量處于較高位置，反映了在實(shí)際施工中，施工單位對批復(fù)的執(zhí)行力度不夠。

（3）監(jiān)管實(shí)施過程中，須嚴(yán)格按照“事中監(jiān)管”方式進(jìn)行監(jiān)管，盡量避免事后監(jiān)管。事中監(jiān)管可對發(fā)現(xiàn)問題在施工中進(jìn)行有效處置，事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的處置方法有限，處置進(jìn)程較被動。

（4）批后監(jiān)管在處置辦法上需進(jìn)一步完善，處置力度上需進(jìn)一步提升。對具有重要功能的水利設(shè)施，如發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)在工程現(xiàn)場予以整改，避免“變更式”整改。

（5）目前的監(jiān)管結(jié)論評定主要依據(jù)相關(guān)規(guī)范，其中有些檢測數(shù)據(jù)并沒有明確的規(guī)范條文可以套用，對監(jiān)管結(jié)論的公正性有一定影響。以后需根據(jù)眾多規(guī)范條文和實(shí)際管理要求，編制可操作性強(qiáng)和覆蓋面較全的評定標(biāo)準(zhǔn)。