ABO模式研究

[摘要]北京地鐵四號線是實施ABO模式（授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）模式）的典型項目，具體采用的是TOT+BOT模式。文章研究了ABO模式的機制安排，并通過分析北京地鐵四號線項目的運作方式和風險，為該模式的進一步運用和推廣提供經驗。

[關鍵詞]ABO模式；北京地鐵四號線；項目風險

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1ABO模式

1.1ABO模式簡介

政府將公共服務項目授權給屬地的國有公司，讓其負責整合資源、提供投資、建設、運營等服務，而政府則主要負責考核績效并支付費用，這種模式被稱為授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）模式，即ABO模式。ABO模式是北京市交通委和京投公司經過多年在軌道交通項目模式運作的基礎上，逐步摸索和完善而提出的。2018年1月15日，江蘇省住建廳、發改委及財政廳聯合發布《推進政府投資工程集中組織建設的指導意見》（蘇建建管〔2018〕23號），也明確了本地政府投資工程組織建設工作由政府直接授權實施單位，并由實施單位承擔工程組織建設及工程立項報審招標職能[1]。

1.2ABO模式的優勢

1.2.1有利于政企分開

ABO模式的實施有利于區分政府與企業的關系。一方面，政府可以減少直接參與微觀事務，主要負責規則制定、績效考核和監督管理等工作，有助于提高公共管理的效率與質量。另一方面，企業可以由單一的融資平臺轉變為市場資源的整合者，在政府的監督指導下開展具體工作，提供更多更好的公共服務。

1.2.2政府平臺公司轉型新舉措

全國人大財經委于2017年6月23日向全國人大常委會匯報《關于2016年中央決算草案審查結果的報告》。報告中提出，國務院有關部門要抓緊制定剝離融資平臺公司融資功能的具體辦法，積極推動地方政府融資平臺公司市場化轉型。ABO模式使得政府對平臺公司的財政支持由直接給與內部撥款的形式轉變為根據《授權經營協議書》約定支付，政府補貼的金額、標準和方式較以往更加清晰、透明，更方便第三方金融機構進行資信審核，從而使得平臺公司融資的市場操作更加規范，符合轉型的要求[2]。

1.2.3 政府購買服務模式和PPP模式的補充

財預[2017]87號“關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知”中明確指出，公路、通訊、機場和鐵路等建設工程項目，不得列為政府購買服務的項目。地方政府及其部門利用或虛構政府購買服務合同為建設工程舉債或者通過政府購買服務向金融機構或融資租賃公司等非金融機構進行融資是不被允許的[3]。財政部2015年發布的“政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引”中規定每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%[4]。ABO模式是對PPP模式和政府購買服務模式這兩種模式的有益補充。

2案例分析

北京地鐵四號線是實施ABO模式的典型項目，京投公司在受權之后，采用的是TOT+BOT模式，下文將對其運作方式和風險進行研究和分析。

2.1項目運作方式

北京地鐵四號線是于2004年8月啟動，2009年9月28日開通的。該項目共有23個地鐵站和1個地面站，平均車站間距為1.18公里。四號線工程概算總投資153億元，北京市政府將該項目授權給京投公司，并與京投公司參與組建的京港地鐵公司簽訂了特許經營協議。

京投公司按照授權將該項目分為A、B兩部分，負責其投資、建設、運營等整體服務。A部分為土建工程部分，采用TOT模式，投資額107億元，約占總投資的70%，由京投公司的全資子公司北京地鐵四號線公司代表北京市政府籌資建設并擁有產權；B部分為機電設備部分，采用BOT模式，投資額46億元，約占總投資的30%，由京港地鐵公司負責投資建設、運營和管理[5]。根據與北京地鐵四號線公司簽訂的《資產租賃協議》，四號線項目竣工驗收后，京港地鐵公司將取得A部分資產30年的使用權。

2.2項目風險分析

根據上文對北京地鐵四號線項目的概述，本文分析了對該項目具有顯著影響的非系統性風險，包括完工風險、市場收益不足風險、融資風險。

2.2.1完工風險

進度、成本和質量是一個工程項目在規劃、建設和運營過程中需要考慮的三個關鍵因素。他們相互影響、相互制約。倘若不能根據規劃的工期完成項目建設，會加大成本，但一味地追求今早完工，工程的質量又很難保證。因此，必須合理安排工程進度，嚴格控制項目成本，牢牢把關建筑物質量，是保證項目順利交付和成功運營的基礎。就北京地鐵四號線來說，該項目非常重視前期規劃，京港地鐵公司將工期分為23個時間節點，每一個節點都有對應的具體的完工日期，并嚴格按照計劃實施，保證了項目的順利完工[6]。

2.2.2市場收益不足風險

北京地鐵四號線的主要的營業收入來自于地鐵票款[7]。對運營公司來說，為了在有限的時間內盡快收回成本，并持續運作，地鐵票價自然是越高越好。但不可忽視的是，地鐵是一項市政工程，服務于人民的日常生活出行，票價不能超過人民的承受范圍，否則不僅達不到便民的效果，還會引來百姓的抱怨。因此，地鐵票價的設置也需要經過仔細的研究。北京地鐵四號線采用的定價采用的是政府定價，政府決定了地鐵票價，同時還規定，若運營公司虧損，政府會給與補償，若運營公司盈利，政府將得到分紅。這種定價方法實際上就是政府兜底，既保障了人民的利益，又保障了運營公司的利益。

2.2.3融資風險

貸款利率直接決定著貸款利息的大小，控制住財務費用是獲取預期利益的前提。如果預測到將來的利率會提高，那么就要在現在貸長期貸款，防止將來利率增加導致利息增加。如果預測到將來的利率會下降，那么現在可以貸適當短期的貸款，在將來利率下降時可以改換利率低的貸款。這種方式可以有效降低利息費用，對資金做一個更好的安排，北京地鐵四號線也做了相應的預測和規劃。

3ABO模式實施的建議

ABO模式的提出具有積極的意義，但其在實際運用方面還有著廣泛的爭議。下文將結合本文分析的案例，對該模式提出三點建議。

3.1采用合適的模式運作

依據項目特征對操作模式進行合理判斷，政府不能一味地將所有項目均授權屬地城投公司運作。對于屬于強制PPP模式識別類型項目（污水處理、垃圾處理等）以及具備通過與社會資本合作能夠明顯提升建設運營效率，市場化程度相對較高的項目，以政府和社會資本合作模式操作[8]。對于基建投資規模較大，通過運營及財政可承受范圍內的適當補貼無法完成投資回收或無法通過運營績效的提升改善投資經營的，可運用ABO模式進行操作。

3.2借鑒PPP模式的相關程序

ABO模式的運用可以借鑒PPP模式的相關程序。例如，在簽訂授權協議前進行物有所值和財政承受能力論證，明確項目如何進行設計，政府支付的經營服務費如何計算和支付，授權經營主體的經營績效如何考核等，不可超財政承受能力上馬項目，大肆增加城投公司舉債規模。

3.3防止增加政府債務

據資料顯示，四號線項目一直是政府在兜底，彌補運營公司的損失，該項目實際上常年處于虧損狀態[9]。雖然該項目建設得很成功，但高昂的地鐵工程造價始終難以靠北京低價的地鐵票價來回收成本。一方面，政府一直要負擔地鐵運營的虧損，帶來了巨大的財政負擔。另一方面，運營公司難以滿足于政府對他的補貼，想要賺取更多利潤，但有沒有辦法改變，局勢陷入了僵局。北京地鐵四號線采用ABO模式為該項目帶來了46億元的社會資本，但每年的政府補貼達到了7億之多，實際上并沒有減輕政府的負擔。因此，在運用ABO模式時要注意政府不應以某種形式進行擔保或兜底。

參考文獻

[1] 推進政府投資工程集中組織建設的指導意見[EB/OL].江蘇省住房和城鄉建設廳，[2018-06-13]. http：//jsszfhcxjst.jiangsu.gov.cn/art/2018/1/15/art_8639_7413749.html.

[2] 北京城市軌道交通實行ABO模式北京市基礎設施投資有限公司副總經理白云生[J].城市軌道交通，2016（03）：32-33.

[3]本刊記者.財政部有關負責人就印發《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》答記者問[J].預算管理與會計，2017（7）：3-5.

[4]霍志輝. PPP如何才能量力而行[N]. 中國財經報，2015-04-21（007）.

[5] 王廣宏，趙永珊，徐學才.北京地鐵四號線項目PPP模式應用研究[J].合作經濟與科技，2015（23）：44-46.

[6] 梁晴雪，胡昊，謝忻玥.國內外典型PPP項目案例研究及啟示[J].建筑經濟，2015，36（8）：26-30.

[7]齊鑫. PPP模式下我國城市軌道交通項目風險管理研究[D].北京：北京化工大學，2010.

[8]鄧前前，張金純，賈辰星.建設項目的完工風險及規避[J].山西建筑，2017，43（9）：249-251.

[9]李沫萱，張佳儀.北京地鐵四號線的產權關系及其經營模式分析[J].北京交通大學學報（社會科學版），2010，9（2）：58-61，67.

[作者簡介] 崔敏璐（1995-），女，碩士，研究方向：可持續發展與管理。