國際預算管理體制改革和預算執行的先進經驗借鑒

宋曉梅 王兆峰

[摘?要]預算是政府的血液，預算失靈，遑論善政。進入21世紀以來，世界經濟體系得到飛速的發展，各國的經濟體系都發生了翻天覆地的變化，各國經濟潮漲潮落，社會日新月異，為更好地適應新經濟體系的發展要求，各國政府在預算管理方面推陳出新，因勢利導，引領變革，歷經變遷。在現代市場經濟國家，為充分發揮預算在國家治理中的核心作用，世界各國從經濟社會發展的實際需要出發，積極推動預算管理體制改革，宏觀層面提升管理效率，取得了一些可借鑒的寶貴經驗。

[關鍵詞]預算管理體制改革;預算管理;借鑒

[中圖分類號]F812.3

1?國外預算實踐

1.1?巴西參與式預算實踐

20世紀80年代末，巴西打破了傳統公共預算領域所謂的專家模式，率先進行了參與式預算實踐，將民意貫徹到政府預算的決策過程中。在操作層面上，對公民參與的嘗試和廣度進行控制和恰當設定，使政府預算決策符合公共需求的偏好，從而保證政府預算的有效性。參與的主體有公民個人、公民社會組織、地方政府、議會。參與規則是市級政府通常要劃分為幾個區便于召集會議和分配資源;一年中可能有若干次，內容涵蓋預算和政策制度的會議;通常會用生活質量指標作為分配資源的基礎和標準。

1.2?日本復式預算實踐

日本實行的預算制度期區別在于中央和地方是兩級預算，中央預算通常分為一般會計預算、特別會計預算和政府有關機構預算三部分。地方預算根據《地方自治法》規定，分為一般會計預算和特別會計預算兩部分。在日本，預算被視為具有法律效益的，在執行預算編制、審議、批準等項目時，需要采取國會決議的形式，并嚴格依照《憲法》《財政法》等相關法律執行，并且一經批準后不得任意更改。預算原則主要遵循事前審批原則、總額預算主義原則、報告原則、單年度主義原則。在預算管理上，政府負責管理本級預算，中央政府主要是通過編制《地方財政計劃》對地方財政運營進行指導。

1.3?美國績效預算管理實踐

在美國，對預算管理首次進行重視是在1949年“預算與會計報告” 中提出的。1950年美國正式實行績效預算，是通過頒布《預算與會計程序法案》法律條例，明確要求政府提供預算績效信息。2002年美國總統管理與預算辦公室開發并實施了項目評價分組工具，從不同方面對不同預算項目的目標、成效和責任等進行全面評價。2010年《政府績效與結果現代化法案》要求聯邦機構通過編制年度績效計劃書，對機構項目活動進行績效規劃，聯邦機構的優先績效目標必須在年度績效計劃書中得到確認。

1.4?澳大利亞中期預算與兩步預算實踐

自20世紀80年代開始，澳大利亞以3年為期間預測財政收支狀況，相關部門對項目進行排序整理，預算是在限額內完成，這樣有助于決策部門能夠把精力放在總量控制上，對于政策也能及時調整，在資源配置上給決策部門提供實施的依據。其一，政府服務是在未來進行持續性的，對其進行成本預算;其二，以物價為準形成基線，綜合考慮物價帶來的因素;其三，在新政策出臺和調整時要對總量和結構帶來的影響進行預算。決策機構先“自上而下”明確預算總額及其構成，各功能部門再在預算限額內“自下而上”統籌平衡、細化編制。

2?國外經驗

第一，以具體的法律條例作為確保預算管理的規范性、高透明度的預算管理方式，可以有效地實現預算管理過程中財權、事權劃分有法可依。

第二，政府持續強有力的支持。在改革上雖然每個國家的情況都不一樣，側重點不同，但是對于改革政府都是大力支持的，政府注重資源的使用及帶來的效益，看中公共服務的質量是否達到標準，只有得到政府持續性的有力支持，改革的成功才是必然的。

第三，在進行編審時，只有充足的時間才能保證編審進行全面預算。在進行審查時要嚴格把控和審查，結合各方意見，利用強大、均衡的編審力量，在合作與對抗中深化對預算的認識，合理的財政年度則確保了預算決策和執行有機銜接。

3?我國預算管理體制改革的思考

3.1?優化法治環境

一是要對預算參與主體的權利與義務進行有效的明確，推行明確、具有一定法律效應的規定條例，來對預算編制、審查、執行、監督、決策等預算管理活動進行約束。二是保障稅收制度和政策的穩定性，可以通過采取具有法律效應的規定條例進行嚴格的限制。在資源配置管理中，對政府的支出范圍進行嚴格限定，維護市場主體地位，消除政府職責的越位和缺位并存現象的產生，并嚴格限制政府對社會市場的間接干預，實現對社會自由發展空間的保留。

3.2?實施中期預算

債務預算是預算管理中所潛在的一大財政風險隱患，因此，政府財務部門應該得以重視，逐步建立規范、透明的政府債務預算管理，并不斷地實現優化與進一步完善，實現對債務的逐步償還，有效化解財務風險。開展年度預算的編制工作，所設置的編制期限為3～5年的中期框架年限，各地方財務政府部門要對年度預算收支安排對中期預算平衡的影響進行充分的考評，緊密結合相關地區的實際發展狀況與需求，設置不同的政府考評體系，在政績觀方面，引導各地方政府主要領導人擺正心態，以本地實際為出發點，實施可持續的科學發展模式。

3.3?提高預算透明度

為有效消除貪污、腐敗之社會不良風氣，各地方財務部門必須要加強審核、監督力度，并實現對財政預決算、各部門預決算和“三公”經費的公開與公正，將所有財政性資金納入規范的監管渠道，加大預算審計結果公開力度，嚴格對公開的內容與程序進行有效規范，對政府行為進行嚴格規范，提高政府財務部門預算管理的透明度，保障政府行政成本的有效節約，實現腐敗的源頭治理。

3.4?提高預算審議能力

其一，要提高預算審查能力。將若干個預算審查委員會穿插入人大財經委組織機構中，并依據政府的不同功能性質，對其賦予不同的分項否決權，實現政府預算分散審查。其二，要分設預算編制、執行、監督機構。主要在以下方面開展實施。首先，在國務院下分設政府預算局，將財政部和有資金分配權的部門的預算編制職能進行有效剝離，實現預算編制管理的綜合平衡發展。其次，對財務部進行合并整治，將稅務總局、海關總署匯總為財務部統一管理分配，設置為國內收入局、關稅收入局、國庫支付局。其三，要調整財政年度。首先，為保障可以有充足的預算審議時間，將財政年度后移3個月。其次，為實現提高預算編制的針對性和完整性，夯實預算審議的基礎，將財政年度后移3個月，實現各部門工作計劃與預算編制的有機銜接。

3.5?推進績效管理

一是強化預算管理與公共服務目標之間的關聯性，在執行預算編制的過程中，需要對公共服務目標和支出成本方面提高關注度，對預算執行目標與責任的界定要明確，通過利用量化或可說明的績效指標來實現;二是促進預算資金使用績效的不斷完善與提升，適當緩解預算執行過程中對投入控制。在預算限額內，給支出執行部門放權，以績效目標為核心，來進行資源的統籌與管理。在規定范圍內，支出執行部門可以實現對人員和公用經費開支方面的標準進行自行規定，必要時可以突破基本支出各分項之間的界限;三是增強對預算項目追蹤問效的力度，實現對預算過程中問題的及時發現、配置的進一步優化、管理的有效完善與健全以及獎罰機制的不斷完善。

參考文獻：

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[3]單濤.?新預算法下的地調項目預算管理優化研究[D].天津：天津大學，2017.

[作者簡介]宋曉梅（1970—），女，山東鄒平人，經濟師，本科，研究方向：中央銀行經理國庫與財政預算管理;王兆峰（1978—），女，甘肅會寧人，經濟師，本科，研究方向：金融。