清朝“養廉銀”真的養廉嗎

清朝官員宴會圖

歷史上有個普遍說法是，清朝雍正年間實行的“火耗歸公”和養廉銀制度促進了當時的官員廉政。但實際效果到底怎樣呢？

先來看什么叫作火耗？《清史稿》中有個官方解釋，“蓋因本色折銀，镕銷不無折耗，而解送往返，在在需費，州縣征收，不得不稍取盈以補折耗之數”——意思是，賦稅征收銀兩，百姓繳納的很多散銀在镕鑄成大錠銀兩時，會有損耗，而且地方政府解送稅賦銀兩到國庫去，中途也需要運輸押護的開銷，于是，不得不向百姓多征收一些銀兩，這個“補折耗之數”就是常說的火耗。說白了，火耗就是一種地方政府在國家法定稅賦之外的額外加征。

康熙五十一年（1712），最高統治者曾開明大度地宣布：“新增人丁永不加賦。”以當年的稅賦標準作為清朝永遠的稅賦額度，圣祖的金口玉言，后世皇帝不敢違背，但是隨著行政成本上升，用于補貼地方官吏工資和地方政府的各項開銷增多，各地不斷提高火耗的征收額度，標準不一致，給百姓增加了很大負擔。

火耗銀的征收額度是多少？雍正年間的火耗銀征收，通常是額定稅賦每一兩銀子加征火耗銀“重者數錢（銀），輕者錢（銀）余”，可見，比例最少是10%以上。實際上，在西北地區，陜西一帶，火耗的征收比例相當高，“查秦省州縣火耗，每兩有加二三錢（銀）者，有加四五錢（銀）者”，其比例最高達到50%，民間受累深重。

晚清官員鄧華熙的日記中，記錄了1874年九江稅關上繳餉銀時，“三日一繳，傾銷火耗每百（兩）六兩”——這里，火耗銀繳納比例是結算銀兩的6%，即相當于增加了6%的稅收款。由此看來，即便是一個官方機構向國庫結算，也要繳火耗。九江稅關既然要交6%的火耗給上級部門，那么，它收取關稅時所征收的火耗肯定是要高于這個比例的，應該在10%以上。

從州縣到直省，乃至于中央，都知道地方政府對百姓有火耗征收項目，而且匯集起來是數額相當大的款項，出于種種原因，一直都聽之任之，百姓更是無法反抗地方官吏。相沿成習，收火耗銀的地方官府和繳火耗銀的納稅人都沒覺得有什么不妥。

州縣官吏借征收銀兩火耗的機會，營私舞弊，中飽私囊，省一級的巡撫、布政使等官員，從中也有分肥，基本都是睜一只眼閉一只眼，于是，“州縣重斂于民，上司苛索州縣，一遇公事，加派私征，名色繁多”，火耗銀成了眾所周知的“灰色收入”，是地方官吏們眼熱的肥肉，甚至有官吏為分火耗而爭執反目。

雍正皇帝即位后，火耗銀被中央政府所關注。

清代掌故集《清稗類鈔》中這樣記述：“雍正間，耗羨歸公，定直省各官養廉，其端則發于山西巡撫諾敏、布政使高成齡。”確切地說，是在雍正二年（1724），山西巡撫諾敏“請將山西一年所得耗銀提解司庫，除抵補無著虧空外，分給各官養廉。而成齡復請仿山西例通行直省”。雍正皇帝就將這個提案讓大臣們商議，各省封疆大吏知道雍正皇帝的厲害，“上意所向，不敢爭”，田文鏡等地方巡撫都很識趣地向朝廷提出火耗統一上繳國庫的奏請。于是，當年七月，大清王朝實行“火耗歸公”，這一歷史上有名的財政舉措，又被稱為“耗羨歸公”，將明朝以來的“耗羨”附加稅正式改為法定正稅，官方說法是，“火耗歸公”用意在于打擊地方官吏的任意攤派行為。

實際上，在康熙末年就有官員對火耗銀動腦筋了，此人是清史上鼎鼎有名的人物年羹堯。年羹堯在擔任陜甘總督這一個重要封疆職位時，因為西北駐扎重兵，各項開銷都很大，于是奏請將陜西地區的火耗銀由總督衙門征收上來，上繳一部分給朝廷，再留一部分在陜西，“陜甘總督年羹堯請酌留秦省火耗充各官用度，余者捐出彌補虧空”，但“圣祖（康熙皇帝）不許”。——康熙皇帝知道，如果同意年羹堯的方案，就等于將火耗征收合法化，有悖于他“永不加賦”的諭旨，貴為一國之尊，豈不是自己打自己的嘴巴，讓天下人笑話，而且更會助長地方政府提高火耗銀的征收比例，讓百姓不堪重負。

雍正皇帝決定實行“火耗歸公”后，接下來是如何征收“歸公”的問題。山西巡撫諾敏請示雍正皇帝，征收的火耗銀多少留給州縣，多少給直省提留，多少上交給朝廷？——他是按照通常思維，請示明確地方政府和中央在火耗銀上的分成問題。雍正皇帝的批復是：“酌定分數，則將來竟成定例，必致有增無減。今耗羨與正項同解，州縣皆知重耗無利于己，孰肯加征？若將應得之數扣存，勢必額外取盈，浮于應得之數。”聽起來，句句都是為老百姓考慮，防止州縣官吏貪污腐敗，勒索百姓，實際上，是道高一尺魔高一丈，乾綱獨斷的雍正皇帝是將所有的火耗銀子一把抓到了自己手上，全部上繳朝廷，也就是由他來統一分配，不給各省州縣官插手的機會。

伴隨著“火耗歸公”的，是清代養廉銀制度。雍正皇帝讓朝廷大臣們商定各級官員的養廉數額，由戶部造冊統一發放。養廉銀制度的本意是想憑借高薪，來鼓勵養成官員們的廉潔習性，并避免貪污情形，因此取名為“養廉銀”。

再來看一看“火耗歸公”后的官員養廉銀標準。養廉銀的多少，視各地富庶與否，略有不同，一般來說，養廉銀通常為薪水的10倍到100倍，如：年薪45兩、祿米45斛之外，正七品縣令另有養廉銀400兩～2000兩，以此類推，到一品高官大學士、總督兼尚書銜的官員們一年的養廉銀有13000兩～20000兩，可見，官員的養廉銀比原來的正俸年薪要高得多。

那么，是不是給各級官吏發一筆廉政“補貼”后，官吏們就都會安分守己、一心為國為民了呢？其實不然，廉者自廉，貪者自貪。官員沈近思（1671—1741）曾經跟雍正皇帝匯報：“今天如果國家將火耗銀正式收歸國庫的話，就相當于承認了征收火耗銀的合法性，使之成了正式稅收，那么，地方官吏以后在征收已經包括了火耗銀在內的稅賦后，還會再弄出一個類似于火耗銀的稅收名目，這樣就更加重了百姓的負擔了！”

實際情形也是，雍正朝后，清代官場的貪污案例依然持續不斷，比如雍正年間的年羹堯、乾隆時期的和珅，他們的貪贓銀子都是巨大數字，尤其是和珅攫取的不正當財富相當于當時大清帝國15年的賦稅之和！清人隨筆《水窗春囈》中說：“督以兩江為最，一年三十萬（兩）。”——兩江總督一年的公開收入是30萬兩白銀，而實際上這個職位的法定養廉銀至多2萬兩，再有從一品官的正俸180兩，加起來怎么著也與30萬兩差距甚大，也就是說：總督在拿了國家發的養廉銀子之外，又得到了數量多很多的一筆銀子，這是哪里來的錢呢？所以說，終清一代，官員貪贓穢行，幾無斷絕，只是數字多少和隱蔽程度大小的問題而已。

其實，施行“火耗歸公”的初期，就有不同的聲音，乾隆皇帝即位后也有過質疑，但因為是雍正皇帝極力推行的，而且將“耗羨”的一部分作為“養廉銀”由中央統一掌握，按照不同等級“合法”地分發給官員們，對整個統治階層而言有“利益均沾”的意思，所以贊同者居絕大多數——眾所周知，清代官員的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“養廉銀”后，全國范圍的官員階層基本都能過上很體面的生活了。

有一個歷史插曲是：光緒二十九年（1903），“王公百官預請來年皇太后七旬萬壽報效廉俸申祝，懿旨止之”——整個大清朝的官員集體請求在慈禧太后七十大壽時，將全部養廉銀奉送給她作為壽禮——這可是一個天文數字。慈禧太后不是個糊涂人，她的回復是：心意領了，養廉銀你們自己留著吧！

綜合而言，不管是“火耗歸公”，還是養廉銀制度，最大的贏家還是統治階級最高層，受益者是金字塔自上而下的一級級官吏，作為納稅人的普通百姓，實際上并沒有什么實質上的受惠。從制度設計上，“火耗歸公”有進步意義，而清代的養廉銀制度并沒有完全達到頂層設計的廉政目的，實際效果極其縮水。