改革“小紀委”，分設“前后臺”國家監委一年之變

譚暢　李馥含

2018年年末，中華全國總工會副主席、農民工巨曉林有了一份新兼職一一國家監察委員會特約監察員。

包括巨曉林在內，共有50人被國家監委聘為首屆特約監察員。12月17日，他們從中央紀委副書記、國家監委主任楊曉渡手中接過聘書，聘期五年。

在推薦單位和中央組織部找巨曉林談話前，他對特約監察員的工作職責還有些茫然。五年前，原監察部也曾聘請過特邀監察員，職責是對國家行政機關及其工作人員進行監督，還可以向監察部轉遞群眾的檢舉、控告。而對照2018年8月出臺的《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，再聽完國家監察委員會主任楊曉渡在聘任儀式上的講話，巨曉林明白了，自己將負有一項與過去完全不同的使命：“我們不是幫國家監委監督別人，而是被邀請去監督國家監委的。”

2018年3月5日，在國家監委呼之欲出時，楊曉渡曾在全國兩會“部長通道”受訪時表示：“（監委）只增加10%的人，大概要增加200%以上的工作對象。但我們認為，我們不是一個超級權力機構。”同年3月23日上午，在中央紀委機關舉行了一個簡短揭牌儀式后，國家監察委員會正式成立。

轉眼一年已過，改革成效如何？

—次一授權

一年間，趙東平有過三個全然不同的職務。

自從2002年進入最高檢反貪總局，十幾年來，趙東平參與辦理過多起重大職務犯罪案件，是一名資深檢察官。

2018年2月25日，農歷正月初十，中央紀委為包括趙東平在內的102名最高檢反貪總局轉隸干部舉行了一個簡單的歡迎儀式，然后舉行了全員參與的深化國家監察體制改革專題培訓班開班式暨轉隸干部見面會。

從檢察官變成監察官，角色面臨轉換。“以前是執法，現在還有執紀，我有很多新知識要學習。”2018年4月，趙東平以“中央紀委國家監委第九紀檢監察室一處處長”的身份出現在《中國紀檢監察報》的報道中。時隔半年，再次出現在《中國紀檢監察報》上時，趙東平的職務已是“中央紀委國家監委第十四審查調查室副主任”。

從第九紀檢監察室到第十四審查調查室，趙東平所在處室調整的背后，是中央紀委國家監委一次“低調”的內設機構改革。

2019年1月，中央紀委國家監委網站公布了最新的組織機構圖，其內設職能部門由原來的27個增加到31個，達到史上最大規模。部門名稱也發生相應變化，原來的第一至第十二紀檢監察室，被調整為第一至第十一監督檢查室、第十二至第十六審查調查室。

隨著名稱的變化，內設機構的職能也發生根本性變化。

制度反腐學者、中國紀檢監察學院原副院長李永忠告訴記者，改革前，12個紀檢監察室就像“小紀委”，既管日常監督，又管執紀審查，“從‘紅臉出汗批評一個干部，到作出黨紀政紀處分，再到移送司法機關，都是一個人管。于是，對就對到底，錯就錯到頭。另外，一個人本來就日常聯系某個單位，現在又辦某個單位的案子，容易被圍獵。”

經過改革，日常監督和查辦案件實現了“前后臺”分設。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水向記者介紹了具體做法一一11個監督檢查室按聯系的部門和區域劃分，負責聯系單位的日常監督，不查辦具體案件;5個審查調查室不固定聯系某一地區或者部門，而是負責對違紀違法行為進行初步核實和審查調查，一次一授權，由案件監督管理室統一調度。

職能分設后，監督檢查部門的工作重點在于加強監督，致力于遏增量，更側重治本;審查調查部門的工作重點則是深挖細查重大腐敗案件，致力于減存量，更側重治標。

“政務處分”取代“政紀處分”

趙東平的“老領導”一一最高檢原副檢察長兼反貪總局局長盧希，在轉隸干部中級別最高。2018年3月23日國家監委揭牌儀式后，盧希以國家監委委員的身份進行憲法宣誓。

當天進行憲法宣誓的有5位國家監委副主任和10位國家監委委員。對照名單可見，這屆國家監委主任、副主任都由中央紀委副書記擔任。10名國家監委委員中，9人就職時為中央紀委常委，只有盧希為中央紀委委員。就職十個月后，盧希也當選為中央紀委常委。

領導干部交叉任職，是中央紀委與國家監委合署辦公的具體體現。根據紀委監委合署辦公體制，監委委務會也與紀委常委會議合并召開，一般不單獨召開。

合署后，從檢察院轉隸的干部要學執紀，而“老紀檢”則要學執法一一既管違紀，又管違法。更大的變化是，問題線索移交到審查調查室后，違紀、違法和犯罪調查將同步啟動、同時進行，采取“一竿子插到底”的辦案方法。

根據審查調查結論，監委將對違法的公職人員做出政務處分一一這是監察法實施后的一個新變化，以前常見于紀委通報中的“政紀處分”，并不是一個嚴格的法律概念。

實際上，在監察法正式通過前的2018年2月，中央紀委通報查處違反中央八項規定精神的問題時，已開始用“政務處分”取代“政紀處分”。

“他們還是擔心辦案辦錯”

在十三屆全國人大常委會立法規劃中，由國家監委牽頭制定的另一部法律也榜上有名一一監察官法名列第二類項目。這類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。

國家監察體制改革，最受關注的變化是賦予監委對職務犯罪行為進行調查的權限和措施。監察法規定，監委依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用，對操作過程的要求，與刑事審判關于證據的要求和標準一致。

“這對監委的調查工作提出了很高的要求。”中央紀委國家監委法規室主任馬森述曾在《中國紀檢監察》雜志上刊文，特別強調證據的合法性問題。

2018年，武漢大學法學院教授秦前紅在給各地紀委監委講課時，發現學員們最關心的是如何合法行使監察權，如何與刑事審判的要求相銜接，“他們還是擔心辦案辦錯，或者辦案引起社會輿論反彈。這可能是監委目前面臨的最現實問題”。

有法律界人士建議，應把通過國家統一法律職業資格考試作為監察官的任職條件，并在監察官法中予以明確，以此提高監察官群體的法治素養。

“監察官法現在還沒有進展到請專家學者進行討論的階段，但方向肯定是要對（監察官）增量部分提高門檻。”秦前紅判斷，即便不要求通過“法考”，也會建立一種單獨的考試制度來“遴選”監察官。

“在現階段，可以看出監委非常注重提高反腐的法治化水平，至少把它看得和加強反腐效率同等重要。”一位國家監委特約監察員提醒記者，要留意國家監委對外釋放的反腐細節信息。

2018年年底，在國家博物館舉行的“偉大的變革一一慶祝改革開放40周年大型展覽”上，四份蓋有國家監委公章的文件被作為展品陳列一一這是國家監委對貴州省原副省長王曉光涉嫌職務違法犯罪案做出的幾份文書，分別是《立案決定書》《留置決定書》，以及分別發給貴州省委和王曉光家屬的兩份《留置通知書》。

“王曉光案”也被稱為國家監委成立后的“留置第一案”。王曉光于2018年4月1日落馬，距國家監委正式揭牌僅僅十天。四份文件的發出時間均為4月1日一一當晚11點，中央紀委國家監委網站公開發布了王曉光落馬的消息。

從幕后走到臺前

2018年8月23日，成立五個月的國家監委聯合最高法、最高檢、公安部、外交部等部門聯合發布《關于敦促職務犯罪案件境外在逃人員投案自首的公告》。

此后四個多月時間里，包括“百名紅通人員”蔣雷、王清偉在內，165名外逃人員主動投案。

“這次公告，第一個署名單位就是國家監委。以往我們在‘天網行動‘獵狐行動中也頒布過類似公告，但署名沒有監察機關，也沒有中央紀委。”G20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風告訴記者，在過去的追逃追贓國際合作中，中央紀委一直在幕后起組織協調作用，現在終于以國家監委的身份走到臺前。

關于監委的定位，存在兩種表述，一種是“政治機關”，另一種是“根據憲法、監察法獨立行使職權的反腐敗專門機構”。在進行國際交流時，自然選擇后者。

現在，國家監委的法律地位明確，開展反腐敗國際合作是其法定職權。2018年10月，外逃13年的浙江省新昌縣原常務副縣長姚錦旗，在國際刑警組織對其發布“紅色通緝令”后，被保加利亞警方抓獲。據中央追逃辦有關工作人員介紹，中方以國家監委名義提出引渡請求，得到保加利亞警方的支持。該案被稱為“國家監委引渡第一案”。

中央紀委國家監委網站通報稱，2018年，共從110多個國家和地區追回外逃人員1335人，追回贓款35.41億元人民幣，分別比2017年增長3%和261%。

在國家監委內部，承擔反腐敗對外合作事宜的是國際合作局。黃風說，和以前開展國際合作的司法機關相比，國家監委成立后更多是向外國提出合作請求，而根據外國的請求對其提供協助方面還需要彌補。“要建立雙向機制，這樣（國家監委）在反腐敗國際合作中扮演的角色會更加全面，也有利于贏得外國主管機關的信任”。誰來監督監委？

2019年剛開年，作為國家監委特約監察員，巨曉林全年的工作計劃已經排好。國家監委給他發了一張表格，各種活動安排一直列到年底，有的培訓需要50名特約監察員都參加，也有的活動一次只邀請兩三人一一“具體內容對外是嚴格保密的。”巨曉林說。

“國家監委聘請第一屆特約監察員，體現了紀檢監察機關自覺接受外部監督的誠意，是加強外部監督的重要舉措。”中國人民大學法學院教授張翔也是特約監察員，十九屆中央紀委三次全會之后，中央紀委國家監委邀請相關學者撰寫一些解讀文章。張翔注意到，中央紀委今年強調“自我監督”，于是定下了文章的主題一一誰來監督監委，并發表在《中國紀檢監察》雜志上。

監察法規定，各級人大常務委員會聽取和審議本級監委的專項工作報告，組織執法檢查。在秦前紅的印象中，一年來全國只有個別地方先行做了嘗試，大部分地方沒有類似操作。

“從人大常委會的角度來講，它也處于一種被動狀態。監委做專項報告，到底怎么操作、誰主動、監委要報告哪些內容、報告完還像不像以前一樣進行表決，如果表決，萬—不通過怎么處理，這些都是不清楚的。”秦前紅說，現在地方上有些為難，覺得沒有先例可循，“全國人大常委會應該推動這項工作，如果它做了，地方的人大常委會也會跟著動起來”。

據新華社2018年9月的一篇報道，作為監察體制改革的三個試點地區之_，山西省人大常委會在全國率先聽取省監委專項工作報告，形成了于法有據、調查深入、審議充分、程序完善的審議監委專項報告辦法。

北京也是試點地區。北京市人大常委會法治建設顧問姜明安告訴記者，北京市監委向北京市人大常委會主任、副主任作過匯報。“范圍小多了，常委會委員有幾十人，主任、副主任只有幾個人，。

姜明安在2019年2月22日的法治建設顧問全體會議上建議，今年應讓北京市監委向北京市人大常委會做一次專項報告，“還可以和專題詢問結合起來，讓人大常委會了解監委到底運行得怎么樣”。

2019年，姜明安更希望看到國家監委接受全國人大常委會監督，“去年國家監委剛成立，事情很多，沒做報告可以理解，今年該向全國人大常委會作報告了”。