上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系探究

關(guān)鍵詞 上海自貿(mào)區(qū) 法治建設(shè) 規(guī)范性法律文件

作者簡(jiǎn)介：周育，華東政法大學(xué)研教院研修生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.176

一、引言

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)總體方案》指出，要將上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。本文擬對(duì)作為上海自貿(mào)區(qū)法治保障重要形式載體的規(guī)范性法律文件體系進(jìn)行系統(tǒng)分析，進(jìn)而探究該體系在為改革創(chuàng)新提供制度保障、強(qiáng)化重大改革于法有據(jù)的法治精神、探索可復(fù)制可推廣法治途徑方面的重要意義。

二、上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系的構(gòu)建路徑

（一）制定主體

1. 國(guó)家主體。首先，全國(guó)人大及其常委會(huì)需要對(duì)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有法律不適應(yīng)的領(lǐng)域做出針對(duì)性調(diào)整。其次，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新涉及的財(cái)稅、海關(guān)、金融和外貿(mào)等領(lǐng)域均為中央政府事權(quán)，這就需要國(guó)務(wù)院以及商務(wù)部、財(cái)政部、海關(guān)總署、中國(guó)人民銀行等部委就各自權(quán)限范圍內(nèi)改革事項(xiàng)制定相應(yīng)規(guī)范性文件。最后，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新需要在爭(zhēng)議解決方面有充分的司法保障，這需要最高人民法院作為國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。

2. 地方主體。首先，上海市人大常委會(huì)作為地方立法機(jī)關(guān)，依據(jù)國(guó)務(wù)院先行立法的要求為自貿(mào)區(qū)制定地方性法規(guī)。其次，上海市政府及其組成部門(mén)，如商務(wù)委員會(huì)、財(cái)政局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、金融辦等作為地方相關(guān)行業(yè)行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定制度創(chuàng)新和綜合監(jiān)管各領(lǐng)域?qū)嵤┘?xì)則。最后，上海市各級(jí)人民法院作為地方司法機(jī)關(guān)，需要為保障自貿(mào)區(qū)案件審判和糾紛解決機(jī)制的規(guī)范化制定指導(dǎo)意見(jiàn)。

（二）制定方式

1.制定進(jìn)程依法有序。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議于2013年7月通過(guò)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)總體方案》，同時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)提交《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。①十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2013年8月授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)在上海自貿(mào)區(qū)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定的行政審批。②在得到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和上海市及時(shí)相應(yīng)調(diào)整其制定的各類(lèi)規(guī)范性文件。③依照全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院上述決定，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、海關(guān)總署、交通運(yùn)輸部等相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)隨即出臺(tái)支持措施。同時(shí)，上海市第十四屆人大常委會(huì)于2013年9月作出《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，要求上海市有關(guān)地方性法規(guī)根據(jù)法律、行政法規(guī)在上海自貿(mào)區(qū)調(diào)整實(shí)施情況作相應(yīng)實(shí)施調(diào)整;同時(shí)調(diào)整實(shí)施上海市其他有關(guān)地方性法規(guī)中與《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》不一致的規(guī)定。④上海市政府于2013年9月公布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》;上海市第十四屆人大常委會(huì)于2014年7月通過(guò)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。

2. 制定主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為形成制度保障合力，國(guó)家和上海相關(guān)部門(mén)通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式來(lái)制定規(guī)范性文件。一方面，上海市要將先行先試中的問(wèn)題及時(shí)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，國(guó)家相關(guān)部門(mén)發(fā)布了諸多批復(fù)性規(guī)范性文件，如國(guó)家工商總局發(fā)布了《關(guān)于同意中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行新的營(yíng)業(yè)執(zhí)照方案的批復(fù)》。另一方面，自貿(mào)區(qū)改革事項(xiàng)往往牽涉中央和地方多個(gè)部門(mén)，這需要各相關(guān)部門(mén)以聯(lián)合發(fā)文形式來(lái)制定規(guī)范性文件。如人民銀行、商務(wù)部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局、上海市政府聯(lián)合發(fā)布了《進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新試點(diǎn)加快上海國(guó)際金融中心建設(shè)方案》。

三、上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件的形式與類(lèi)型

（一）文件形式

1.國(guó)家文件。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》和《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第一百五十八條、第一百五十九條的解釋》就有關(guān)法律對(duì)自貿(mào)區(qū)特定事項(xiàng)的適用和調(diào)整做出決定。國(guó)務(wù)院以國(guó)務(wù)院令形式發(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》和《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》。國(guó)務(wù)院行業(yè)主管部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政監(jiān)管⑤的措施細(xì)則一般采用《關(guān)于……的政策措施》《關(guān)于……的通知》《關(guān)于……的批復(fù)》等規(guī)章類(lèi)文件形式。最高人民法院發(fā)布的規(guī)范性文件通常采用《關(guān)于……的意見(jiàn)》形式。

2.地方文件。上海市人大常委會(huì)制定了地方性法規(guī)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。上海市政府制定了地方政府規(guī)章《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。上海市政府組成部門(mén)為落實(shí)改革任務(wù)制定的政策措施一般采用《關(guān)于…的意見(jiàn)》《關(guān)于……的實(shí)施方案》《關(guān)于……的實(shí)施細(xì)則》等形式。上海市各級(jí)法院為規(guī)范自貿(mào)區(qū)案件審理發(fā)布的文件通常采用《關(guān)于…的若干意見(jiàn)》形式。

（二）文件類(lèi)型

1. 綜合類(lèi)文件。綜合類(lèi)文件是對(duì)上海自貿(mào)區(qū)改革事項(xiàng)和運(yùn)行體制進(jìn)行整體規(guī)范的一類(lèi)文件。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案的通知》就進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化擴(kuò)大與開(kāi)放相適應(yīng)的投資管理、貿(mào)易監(jiān)管和金融制度創(chuàng)新進(jìn)行了宏觀闡述。⑥《上海自貿(mào)區(qū)條例》也對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的管理體制以及投資開(kāi)放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)等領(lǐng)域改革創(chuàng)新進(jìn)行了綜合性規(guī)定。⑦

2.專(zhuān)門(mén)類(lèi)文件。專(zhuān)門(mén)類(lèi)文件是對(duì)上海自貿(mào)區(qū)某一領(lǐng)域具體改革事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的一類(lèi)文件。如投資領(lǐng)域的《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，貿(mào)易領(lǐng)域的《海關(guān)總署關(guān)于安全有效監(jiān)管支持和促進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干措施》，金融領(lǐng)域的《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》。

四、上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系的意義解讀

（一）為上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新提供制度保障

1.規(guī)范重大領(lǐng)域改革事項(xiàng)。規(guī)范性文件體系通過(guò)將投資、貿(mào)易、金融等重大領(lǐng)域改革目標(biāo)轉(zhuǎn)化為改革任務(wù)，為完成改革使命提供制度保障。如在投資領(lǐng)域，《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制。⑧在貿(mào)易領(lǐng)域，《海關(guān)總署關(guān)于安全有效監(jiān)管支持和促進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干措施》⑨明確自貿(mào)區(qū)要試點(diǎn)“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度。在金融領(lǐng)域，《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》明確規(guī)定自貿(mào)區(qū)內(nèi)可設(shè)立本外幣自由貿(mào)易賬戶(hù)，自由貿(mào)易賬戶(hù)與境外賬戶(hù)可自由劃轉(zhuǎn)。⑩

2.構(gòu)建爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制。一方面，文件體系規(guī)范了自貿(mào)區(qū)的行政復(fù)議制度，如《上海自貿(mào)區(qū)條例》明確自貿(mào)區(qū)實(shí)行相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)制度，重大、復(fù)雜行政復(fù)議案件由行政復(fù)議委員會(huì)審議。 另一方面，文件體系強(qiáng)化了司法在改革創(chuàng)新中的保障作用。如上海市一中院出臺(tái)的《涉中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)案件審判指引》規(guī)定了自貿(mào)區(qū)內(nèi)合同案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、刑事案件的立案、審理、執(zhí)行所遵循的原則、審判機(jī)制和適用范圍。

（二） 強(qiáng)化重大改革于法有據(jù)的法治精神

1.調(diào)整現(xiàn)有法律法規(guī)適用范圍。規(guī)范性文件體系通過(guò)調(diào)整特定法律法規(guī)在自貿(mào)區(qū)的適用效力，使改革事項(xiàng)具備相應(yīng)法律依據(jù)，彰顯中央“凡屬重大改革要于法有據(jù)”的法治思維。如十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》與《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》規(guī)定的相關(guān)行政審批。

2.借鑒國(guó)際通行制度規(guī)則。規(guī)范性文件體系通過(guò)吸收、引入其他國(guó)家或地區(qū)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并形成可操作性措施細(xì)則，為改革事項(xiàng)提供法律依據(jù)。如《上海自貿(mào)區(qū)條例》規(guī)定對(duì)外商投資實(shí)行負(fù)面清單管理模式，負(fù)面清單之外領(lǐng)域根據(jù)內(nèi)外資一致原則實(shí)行備案制，國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外。 作為國(guó)際上管理外商投資的慣常做法，負(fù)面清單模式充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體“法無(wú)禁止皆可為”的法治理念。

（三） 探索可復(fù)制可推廣的法治途徑

1.為我國(guó)自貿(mào)區(qū)的后續(xù)發(fā)展提供法治借鑒。首先，上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件體系由中央和地方制定主體依據(jù)法定權(quán)限和程序來(lái)構(gòu)建，突出了規(guī)則體系的規(guī)范化和程序化，可為其它自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)發(fā)揮示范作用。其次，規(guī)范性文件體系在一定歷史時(shí)期內(nèi)、一定適用范圍內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性，可把上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)成果固定并推廣到我國(guó)自貿(mào)區(qū)的后續(xù)建設(shè)中，契合了制度創(chuàng)新可復(fù)制可推廣的要求。

2.為協(xié)調(diào)先行改革與法制完善積累經(jīng)驗(yàn)。一方面要在法制統(tǒng)一前提下推進(jìn)改革。將重大改革事項(xiàng)賦予一些地區(qū)先行試點(diǎn)，同時(shí)由國(guó)家授權(quán)調(diào)整法律法規(guī)在某些地區(qū)的效力范圍，既實(shí)現(xiàn)了改革創(chuàng)新要求，也有效維護(hù)了法律法規(guī)在全國(guó)范圍內(nèi)的效力。 如全國(guó)人大常委會(huì)《授權(quán)決定》明確為相關(guān)行政審批的調(diào)整規(guī)定了三年試行期間，對(duì)實(shí)踐證明可行部分修改完善有關(guān)法律，而對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整領(lǐng)域則恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。 另一方面要把改革成果以法律形式固定起來(lái)，以穩(wěn)妥漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)我國(guó)法制不斷完善。上海自貿(mào)區(qū)改革事項(xiàng)通常先由地方政府及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)地方政府規(guī)章和規(guī)章類(lèi)文件進(jìn)行規(guī)范，在改革成果積累基礎(chǔ)上制定相應(yīng)地方性法規(guī)，最后時(shí)機(jī)成熟時(shí)由國(guó)家來(lái)制定行政法規(guī)或法律。

五、結(jié)語(yǔ)

上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系遵循全國(guó)人大《授權(quán)決定》和國(guó)務(wù)院《總體方案》的要求，包含地方性法規(guī)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》、地方政府規(guī)章《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》以及國(guó)家部委和上海市政府部門(mén)大量規(guī)章類(lèi)文件，對(duì)強(qiáng)化重大改革于法有據(jù)的法治精神、探索可復(fù)制可推廣的法治途徑具有重要意義。

注釋?zhuān)?/p>

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