公安機關“調解”適用問題研究

馮艷梅　馬寧

關鍵詞 調解 治安調解 復議調解

基金項目：本文系公安部公安理論及軟科學研究計劃項目“公安派出所綜合實力提升的工作機制研究（項目編號：2018LLYJL NST050）”的階段性研究成果。

作者簡介：馮艷梅，遼寧警察學院鞍山分院講師，研究方向：公安管理、公安行政執法;馬寧，遼寧警察學院鞍山分院講師，研究方向：公安管理、公安信息化領域。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.164

習近平總書記在全國公安工作會議上的講話中指出，公安機關要積極預防、妥善化解各類社會矛盾，確保社會既充滿生機活力又保持安定有序。從社會治安治理方面看，公安機關是化解基層社會矛盾，維護基層治安穩定的重要力量。從違反治安管理行為的治安案件辦理的全程來看，公安機關依法適用的調解分為兩個階段的調解：治安案件辦理階段適用的治安調解，公安行政復議階段適用的復議調解。調解不僅是公安機關執法辦案的一項工作，更成為了化解群眾矛盾，維護治安穩定和社會穩定的重要手段。筆者試對這兩類調解在公安機關執法工作中適用及存在的問題進行分析，以利于公安機關正確適用調解，有效化解群眾糾紛，維護社會治安穩定。

一、治安調解的適用及相關問題

《治安管理處罰法》規定，“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理”。可見治安調解必須是基于當事人之間因“民間糾紛”引發的輕微治安違法行為而進行。何為“民間糾紛”，公安部文件規定“是指公民之間、公民和單位之間，在生活、工作、生產經營等活動中產生的糾紛”①。對于糾紛引發的治安違法行為，《公安機關辦理行政案件程序規定》進行了具體列舉，如毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等行為②。

治安調解的主體往往是基層公安派出所，根據調解的時間可分為當場調解與受案后治安調解。無論何種治安調解，實踐中適用必須同時具備兩個條件：一是因民間糾紛而引發，且或是親友、鄰里、同事、在校學生之間因瑣事發生，或是侵害行為系因被侵害人事前的過錯行為而引起，或是適用調解處理更易化解矛盾。二是情節較輕。

（一）當場調解適用中應注意的問題

《公安機關辦理行政案件程序規定》明確了當場調解適用的條件，“對情節輕微、事實清楚、因果關系明確，不涉及醫療費用、物品損失或者雙方當事人對醫療費用和物品損失的賠付無爭議，符合治安調解條件，雙方當事人同意當場調解并當場履行的治安案件，可以當場調解，并制作調解協議書”。公安機關執法實踐中要注意避免以下幾方面的問題：

1.不應當場調解而調解。當場調解必須是情節輕微、各方無爭議的治安違法行為，同時必須符合治安調解的條件且不存在不應進行治安調解的情況，如雇兇傷害他人、結伙斗毆、尋釁滋事、多次實施治安違法行為、治安調解中又針對對方實施治安違法行為、違法嫌疑人逃跑的、當事人不同意調解的及其他不宜調解處理的情形等③。

2.不規范進行當場調解。首先，當場調解的“當場”有特定的時間與空間要求，必須符合兩個“當場”，即“當場”進行調解、“當場”完成約定事項的履行。實踐中常發生在第二天對違法案件進行所謂的“當場調解”;還有些案件是當天進行調解并成功，但并不是“當場調解”，或者沒有“當場履行”。這樣的調解，則不能按照“當場調解”來認定，需要按正常治安調解的程序履行結案手續。其次，當場調解不注重收集證據。當場調解證據收集的不規范，一旦當事人反悔控訴公安機關，而當場調解時的證據缺失，或者不規范，不但會引發當事人與派出所之間的矛盾，更會因證據不足對辦案民警產生不利的影響。

3.不規范制作調解協議書。因當場調解能夠當場解決矛盾糾紛，實踐中有些民警重結果而忽視程序，不規范甚至不制作調解協議書。而依據法律規定，當場調解不制作調解協議書，只有在當事人基本情況，違反治安管理行為的事實、證據、協議內容均能夠在現場錄音錄像中記錄時，方可省略。

（二）受案后治安調解適用中應注意的問題

1.注意治安調解辦案期限的要求。實踐中，一定要注意治安調解案件的辦案期限，與其他決定行政處罰或不予處罰結案的治安案件辦案期限不同。治安案件的辦案期限為30日，重大復雜的案件，經上一級公安機關批準，可以延長30日，但是經調解的治安案件，辦案期限會更長，《公安機關辦理行政案件程序規定》“調解案件的辦案期限從調解未達成協議或者調解達成協議不履行之日起開始計算”，這也就表明進行治安調解的治安案件，其實際辦案期限，要超過30日或60日。在執法實踐中，很多辦案民警會曲解這一辦案期限規定，導致調解超期。雖然治安調解案件的辦案期限“從未達成協議或協議不履行之日起開始計算”，但并不表明治安調解可以無限期地調解下去。調解中有次數的要求，更有時間的限定。治安調解以一次為限，在公安機關認為有必要或者當事人申請的，可以再增加一次。但是，第二次調解應該在第一次調解后的7個工作日內進行。這樣來看，第一次治安調解的時間選擇就很關鍵，《治安管理處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》中均沒有對首次開展治安調解的時間進行規定。《公安機關治安調解工作規范》對于治安案件開展調解的時間規定為“受案后3個工作日內”進行，對需要傷情鑒定或者價值認定的，應當在結論出具后的3個工作日內完成。治安調解在不需要鑒定的情況下，即使進行了二次調解，也僅需要占用10日時間。考慮到執法實踐中民警對案件的調解會花費一定的時間與精力，這樣的規定是符合基層派出所辦理治安案件的實際需要的，但是治安調解一定要及時進行，守住“受案后3個工作日內”這一限定條件。

2.注意治安調解次數的要求。按照法律規定，治安調解最多進行兩次。但在基層派出所受理的治安違法案件中，為了化解矛盾，有些案件實際調解的次數遠遠超過兩次，甚至達到十多次。筆者認為，基層派出所出于維護治安穩定，化解民間糾紛的目的，可以在規定的期限內進行不限制次數的非正式調解。但是，在案件的法定程序中，有證據證明的治安調解次數，也就是在民警主持下，無論是否調解成功，必須制作調解協議書的“正式調解”，不得超過兩次。這樣的規定，從程序上避免基層派出所民警在調解上浪費大量時間，出現“調而不決”“超期調解”的現象，使群眾對公安工作產生不滿情緒。

3.注意“只重調解忽視取證”的問題。在派出所的治安案件辦理中，為了充分化解矛盾，有的民警只重視調解結果是否成功，忽視對事實的查證，對證據的全面收集。一旦調解不成，已錯過最佳取證時間，導致一些證據的滅失或者無法再行取得，使案件的辦理成為難題，甚至因無法查證使之成為疑難案件，更因此讓當事人對派出所、辦案民警心生埋怨，產生矛盾，激發對抗情緒形成上訪案件，造成治安不穩定因素發生。

無論是當場調解還是受案后治安調解，基層公安派出所一定要充分遵循“當事人自愿”的原則，明確調解協議沒有公安機關的強制執行力，完全體現當事人真實的意思表示。調解達成協議的，該治安案件不予處罰。但是調解失敗，或者協議后當事人反悔不履行的，公安機關應當依法對違反治安管理行為人給予處罰。

二、公安行政復議調解的適用及相關問題

縣市級以上公安機關的法制部門作為公安行政復議機關，是適用公安行政復議調解的主體。根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》的規定，當事人對公安機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的，或因當事人之間的行政賠償、行政補償糾紛申請行政復議的，公安行政復議機關可以在當事人自愿的基礎上進行調解。

（一）公安機關行政復議調解的適用條件

公安機關辦理的治安案件，往往有以下幾種結果：以行政處罰結案;以不予處罰結案;以治安調解結案;以轉刑事案件處理;以行政強制措施處理（強制戒毒）等。可以進行公安行政復議調解的案件，除對公安機關提出“行政賠償或行政補償”要求的案件外，按照“公安機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為”的限定，則只有以行政處罰結案的治安案件，才能涉及到“自由裁量權”的問題。而在以行政處罰，即警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發放的許可證等處罰結案的治安案件中，絕大多數的罰款、行政拘留的處罰，都涉及到自由裁量的問題。因此，公安機關的辦理的治安案件以罰款、行政拘留處罰結案的，多數可以在行政復議階段進行調解。

（二）公安機關行政復議調解中應注意的問題

1.應注意解決第三人的問題。雖然復議調解是在復議申請人與被申請人公安機關之間進行，解決的是他們之間發生的行政爭議。但是，案件涉及到第三人的，或者案件處理的結果對第三人有利害關系的，必須要同時考慮并解決申請人與第三人之間的民事爭議，這樣才能保證復議調解的成功進行。

2.巧用復議調解解決實務問題。張某酒后和鄰居王某發生爭吵，毆打了王某，致其輕微傷。派出所受案后王某拒絕進行治安調解，聲稱必須要處罰張某，因此本案不能以治安調解結案，對張某作出行政拘留5天的處罰。作出行政拘留處罰決定后，因張某主動對王某的損失進行了賠償，并多次上門求得了王某的諒解，達成了和解。雙方向公安機關提交書面申請要求不對張某進行處罰。

這種情況下，就可將本案引入行政復議程序，在復議中進行調解化解矛盾，以調解結案。因此張某提出公安行政復議，申請對行政拘留暫緩執行。在復議階段，因公安機關對張某行政拘留5日的處罰，屬于“自由裁量權的具體行政行為”，故可以進行調解。由于已經解決了第三人的民事賠償問題，當事人之間的矛盾得到化解，糾紛的問題得到解決，處罰已不再必須。公安機關與張某達成合意，簽定了調解協議書，化解了矛盾，解決了實際問題。在執法實踐中，對于在受案階段不能適用調解的案件，可通過復議階段的調解，解決當事人之間的矛盾糾紛，使治安違法行為的處理，更符合維護社會穩定的實際效果。

基層公安派出所每年辦理的治安案件，如果多以調解結案，將極大地緩解辦案壓力，緩和當事人之間的矛盾，更加有效地促進社會的治安穩定。而通過行政復議階段的調解，又將進一步化解當事人對公安機關的矛盾、當事人之間的矛盾。通過治安案件辦理階段到復議階段調解的無縫對接，確保了以調解促穩定目標的實現，更是對習總書記提出“妥善化解各類社會矛盾”的有力踐行。

注釋：

①《公安機關治安調解工作規范》第3條第2款.

②③《公安機關辦理行政案件程序規定》.

參考文獻：

[1]師容、李遙.基層派出所治安調解研究[J].法制博覽，2019，3（中）：39-40.

[2]范佳華.新時代我國治安調解的消釋與重建探索[J].江西警察學院學報，2018（11）：40-48.