行政公益訴訟制度的冷思考

關鍵詞 行政公益訴訟 檢察機關 訴前程序

作者簡介：高雨洋，西北政法大學，研究方向：行政法、行政訴訟法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.158

一、引言

行政公益訴訟作為檢察機關的一項新職能，自試點工作開展以來就得到社會各界的廣泛關注。2017年全國人大常委會修改《行政訴訟法》，將檢察機關有權發出檢察建議和提起行政公益訴訟增加到法律條款之中。2018年2月23日通過的《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高解釋”）確認了檢察機關公益起訴人的身份。2019年最高檢工作報告中對公益訴訟工作做了專門性總結，檢察機關全年共辦理行政公益訴訟案件108767件，是民事公益訴訟案件的24倍之多。由此可見行政公益訴訟發展之迅速。然而隨著行政公益訴訟工作的逐步推進，行政公益訴訟制度在實踐中暴露的諸多問題也不容忽視。

二、行政公益訴訟之現實困境

行政公益訴訟制度在實踐中成效顯著，但就行政公益訴訟工作開展情況來看，當前我國的行政公益訴訟制度還存在諸多缺陷。本文將從案件線索發現機制不暢、調查取證困難、民行檢察部門力量薄弱以及訴前程序與訴訟程序銜接幾個方面提出行政公益訴訟制度在當前實踐中所遇到的難題。

（一）案件線索發現機制不暢

1.監察體制改革帶來的影響

2018年監察體制改革剝離了檢察機關的職務犯罪偵查職能，檢察機關獲取行政公益訴訟案件線索的能力被削弱。在此之前，檢察機關可以通過調查貪污瀆職犯罪案件，從而發現對國家和社會公共利益造成損害的違法行政行為和行政不作為。由此，監察機關的設置對檢察機關來說，限制了其掌握行政公益訴訟案件的重要線索來源。即便檢察機關與監察機關能夠通過案件的移送等方式銜接起來，但檢察機關對案件調查效果也難以達到理想狀態。

2.檢察機關主動性不強

自中共十八屆四中全會中提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度以來，最高人民檢察院對公益訴訟工作給予了高度的重視。全國各地檢察機關都在最高檢的指示下開展了行政公益訴訟工作，然而部門地區自行政公益訴訟工作完成“破冰”后，其主動性便開始減弱。這對行政公益訴訟案件線索的發現是極為不利的影響。

（二）調查取證困難

檢察機關擁有法律規定的調查核實權，但由于《兩高解釋》中對檢察機關調查收集證據材料的規定過于籠統，導致檢察機關的工作人員面臨實踐中層出不窮的問題往往無從著手。其次，關于行政行為實施的各種材料一般都掌握在行政人員手中，檢察機關如何能夠不受行政機關制約而收集證據也是實踐中需要解決的問題。此外，在行政公益訴訟涉及的各個領域內，生態環境和資源保護類案件數量最多，但檢察機關要想掌握環保部門未依法行政的證據，往往需要委托環境檢測有限公司對環境進行鑒定，經過監測才能確定是否存在超標物質。由此可見，檢察機關在環境資源類案件中進行的調查取證工作總是會花費高昂的成本，無疑加大了檢察機關調查取證的難度。

（三）民行檢察部門力量薄弱

在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”）中確定了由民事行政檢察部門負責公益訴訟案件的辦理。行政公益訴訟工作對行政檢察人員數量、專業素質等方面都提出了較高的要求。但在實踐中長期存在“重刑事、輕民行”的觀念，檢察機關傳統的工作重心始終集中在公訴、偵監等部門，民行檢察部門長期處于弱勢地位。盡管自2015年試點工作開展以來有所提升，但其力量薄弱、實戰能力不足等問題依舊存在。為了保障行政公益訴訟工作的順利開展，各地檢察機關都開展了相應的培訓工作，但行政公益訴訟工作培訓的長期性難以應對發展迅速的實踐工作是現實中難以避免的問題。

（四）訴前程序與行政訴訟程序銜接問題

在行政公益訴訟的規范設計與制度運行中，訴前程序被定位為與訴訟程序同等重要的制度，行政公益訴訟的訴前程序是行政公益訴訟區別與其他訴訟的關鍵特征。根據行政公益訴訟的制度設計，訴前程序作為檢察機關提起公益訴訟是否符合法院受理的條件之一，其與訴訟程序銜接的關鍵在于檢察院在訴前程序中對行政機關是否履行法定職責的審查與判定。檢察機關只能對經過訴前程序后，行政機關仍不依法履職的或公共利益仍受損的情況才可以提起行政公益訴訟。然而實踐中對行政機關是否依法履職采取的判斷標準難以確定，部分檢察機關堅持嚴格的結果導向標準，但行政事務的復雜性往往導致行政機關難以在法定期限內使公共利益得以恢復。由此導致訴前程序與行政訴訟程序在銜接上產生的問題需要理論界和實務部門共同研究解決。

三、完善行政公益訴訟制度的幾點建議

鑒于行政公益訴訟在社會生活中所發揮的重要作用，當前研究應當重視完善行政公益訴訟制度以便更好的發揮其價值。針對行政公益訴訟制度在實踐中存在的問題，本文將從建立案件線索發現的配套機制、推進公益訴訟隊伍專業化建設等幾個方面提出進一步完善訴前程序制度的建議。

（一）案件線索發現路徑多元化