我國環境責任保險的困境與應對

孟凡杰

環境責任保險興起于上世紀西方國家，在保護環境和促進經濟平穩運行方面具有重要作用。我國進行環責險實踐近30年，效果依然不明顯。無論政府、企業還是保險公司都處于無序的狀態。隨著我國工業化水平的穩步提高，大型重工業、化學工業造成環境污染的風險大幅增加。縱觀近年來影響重大的環境污染事件，無不造成難以估量的損失。而環境責任保險成為應對這一問題的重要機制。

一、環境責任保險概述

1.環境責任保險簡介。環境責任保險（以下簡稱“環責險”）于上世紀60年代興起于歐美發達國家，企業通過投保環責險把環境污染風險轉移到保險公司，這是風險責任社會化原理在環境領域的實踐。

通過近年來在歐美發達國家的實踐，環責險的作用體現在以下幾個方面：減輕企業賠償負擔，維持穩定經營;使受害者得到及時有效賠償，并使生態得到迅速的治理和恢復;有效維護社會公眾的環境權益;減少環境污染事故的發生;減輕國家財政負擔。

2.國外環境責任保險發展。美國環責險始于上世紀60年代，逐漸成為了獨立險種。美國在環責險領域施行強制保險制度，未進行投保的企業不得進行相關工程作業或生產。另外美國還建立了專門的環境污染損害賠償基金，用來分散環境風險。

德國的環責險模式屬于自愿投保為主兼采強制保險的模式。德國1990年頒布的《環境責任法》規定了這一模式。為支撐整個制度，德國創新了一系列配套機制。

1977年法國的保險公司和外國保險公司組成污染再保險聯營，通過再保險的方式將風險分散。這增強了保險行業抵御環境風險的能力。

3.國外環境責任保險啟示。健全法律法規。西方發達國家的環責險制度背后有著一系列法律法規的支持，形成了侵權責任法、環境保護法、保險法、民事訴訟法等協調一致的法律體系。

加大對環境污染的懲戒力度。我國環境違法成本相對偏低，對污染環境的懲戒機制并不健全。加大對污染企業的處罰力度，可以提高企業投保積極性。

確定合理投保模式。高風險企業要采取強制保險的形式，并在立法層面進行規定，不投保就不得生產、作業。其他企業可以采取任意保險模式，但政府一定要出臺各種扶持政策，鼓勵這些企業參保。

建立風險分散機制。環境污染損害巨大，賠償數額一般難以估量，這對保險公司來說也是難以承受的，必須建立相應的風險分散機制。

二、我國環境責任保險現狀

1.我國環境責任保險立法現狀。《國際油污染損害民事責任公約》采取了強制責任保險形式，我國于1980年加入該公約，在《海洋環境保護法》中規定了在海洋油污染和船舶油污染領域實行環境責任保險。

2006年的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》規定，我國對于海洋石油勘探與開發的企事業單位，實行環境責任強制保險。2015年《環境保護法》出現了“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。在試點實踐多年后，該規定為環責險在全國范圍內的推行提供了法律依據，同時也為我國健全環責險法律體系奠定了堅實的基礎。

2.我國環境責任保險試點實踐。面對日益嚴峻的環境形勢，大連于1991首先開展了環責險初實踐。東北的一批重工業城市如沈陽、長春、吉林都效仿大連開展環責險業務。不過由于多種原因，試點實踐并不樂觀，投保企業寥寥，收效甚微。盡管如此，它仍為后來全國性試點工作提供了極為寶貴的經驗。

2007年，原國家環境保護總局、保監會聯合發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，我國部分地區展開了以危險化學品企業、石油化工企業、 危險廢物處置企業等為對象的環責險試點工作。《指導意見》發布后，環責險的投保量大幅增加。

2013年，環保部、保監會聯合發布指導意見，建議將環境污染強制責任保險政策納入地方性法規、規章或規范性文件。指導意見將涉重金屬及石油化工這樣的“高環境風險企業”納入強制責任保險試點工作。

基于相應法律法規的不完善、環境違法成本過低、保險公司的專業服務不到位等原因，試點工作于近年陷入瓶頸，投保企業逐年下降。而且《環境保護法》中的“鼓勵”二字，讓地方陷入“法無授權不可為”的窘境。

三、我國環境責任保險的困境

1.缺乏法律依據。盡管《環境保護法》對環責險做出了規定，但實質上僅限于鼓勵和支持層面，過于原則性的表述使得該條款缺乏可操作性。部分行政規章及地方性法規雖然嘗試著做出了一些具體規定，但由于效力問題和立法強制性不足，使得環責險在全國的推廣依然存在層層阻礙。

2.政府職責不清。對于環境污染這類涉及公共安全和群眾利益的重大問題，市場機制是難以完全解決的。縱觀歐美發達國家治理環境問題的歷史及環責險發展的歷史，政府都在其中發揮了關鍵作用，很好地引導了環責險的發展。

由于法律法規不健全，我國環境違法成本相對較小。政府的執法不嚴，以及面對促進地方經濟發展的納稅大戶采取選擇性執法，都在客觀上縱容了環境污染、制約了環責險發展。

3.企業投保積極性不高。由于我國社會普遍的缺乏環保意識，造成了企業投保的積極性不高。從經驗來看，發生嚴重的環境污染事件后，企業往往沒有賠償能力，政府只好為企業的疏忽大意買單。長此以往，絕大多數企業已經默認了環境污染政府買單的模式。

當前的環責險存在諸多問題，保險公司的承保范圍小、保費高居不下，這給絕大多數利潤較低的中小企業造成了沉重的負擔。如何能用行之有效的方法提高企業投保積極性，是政府開展環責險工作的當務之急。

4.配套制度缺乏。目前，環責險運行的整體環境并不樂觀，相關的配套制度缺乏，嚴重制約了環責險的發展與完善。

環責險的投保需要專業的風險評估機構來操作，而現今我國由保險公司對環境風險的評估顯然是不專業的，亟待建立獨立的第三方專業評估機構來評估風險。

為配合環責險的運行，就必須建立相應的風險分散機制，如組織眾多保險公司共保環責險，建立環境污染再保險制度，建立環境污染損害基金，探索環境風險證券化。

四、我國環境責任保險的應對策略

1.加快立法進程。《環境保護法》第52條不足以支撐和維持環責險的運行。因此國家急需盡快制定相應的法律規范，使得環責險有法可依。

在整個社會及絕大多數企業環保意識不高的情況下，把環責險立法工作提上議事日程就顯得迫在眉睫。有法可依后，環責險將迎來一個快速發展的時期。

2.厘清政府職責。在近年來的環責險實踐中，政府職責不清也是造成其運行不暢的重要原因之一，政府部門如何正確運用行政手段來協調環責險運作，是需要著手面對的。

政府應該發揮監督作用，監督企業的生產行為，做到事前預防。保監會嚴格監督保險公司的承保行為，確保保險公司規范經營。財稅部門可以監督企業財務狀況，確保其具備承擔風險的能力。

政府應發揮協調作用，協調保險公司及投保企業關系，通過組織保險行業協會及企業協會的溝通和談判平衡保險雙方利益，使環責險的運行更加順暢。

3.提高企業投保積極性。政府可以通過財政補貼的方式來降低企業的成本。在我國近年來絕大多數的環境污染事故中，政府均被動的成為了最終責任人。如果把一部分財政收入用于補貼投保企業以提高其積極性，完全可以把環境污染的風險及損失降低。另外通過減免保險人的稅收、部分費用來提高保險人投保積極性的方式也同樣值得嘗試。

4.完善配套制度。建立獨立的第三方專業評估機構，以獨立評估環境風險，并為保險公司及投保企業提供專業咨詢。

學習外國經驗，建立風險分散機制，通過再保險、建立環境污染損害賠償基金、探索環境風險證券化等方式分散風險。

面對日益復雜嚴峻的環境形勢，環責險已經顯現出了其防控污染、救濟受害者、保障涉污企業穩定經營及社會穩定方面的優勢。我國應在已有的試點基礎上繼續開拓環責險的實踐，政府、企業、保險公司通力配合，使其為我國環保事業及經濟發展貢獻更多的力量。

（作者單位：蘭州理工大學法學院）