近代中國城鄉劃分與市轄區的形成（1909—1936年）

王培利 石曉霞

摘 要 市制是一種符合社會發展方向的高級區劃制度，經歷了復雜的發展過程。近代中國兩次城鄉劃分以及市政府的成立標志著市制的確立，明確的界線是市轄區制度進一步完善的標志，市制確立以及完善并不是一帆風順的，其中省市縣勘界是最重要環節。

關鍵詞 民國政府，市制，城鄉劃分，勘界

中圖分類號 K25 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0457-6241（2019）12-0057-05

市制有廣義和狹義之分：“廣義的市制是指城市的管理體制，包括城市的行政組織結構、智能結構、管理方式和運行機制。”①狹義的市制指城市的建制制度，是國家按照特定的標準為加強城市的行政管理而設置的行政建制單位。本文主要著眼于狹義市制范疇。

民國時期，中國市制的萌芽、發展到最后確立，是行政區劃史上很重要的一個階段。

1909年至1927年，是城鄉第一次劃分，特征是自治以及新型的城市型建制的萌芽與初步發展。

1.市制的萌芽——《城鎮鄉地方自治章程》的頒布及施行

清政府于1905年派專員出國考察，觀摩西方政治民主制度，其中包括市自治制度。1906年，宣布預備立憲，同時舉辦“自治”。1909年1月18日，頒布《城鎮鄉地方自治章程》，1910年，設立“自治研究所”籌辦城鄉自治，為中國市制的創立拉開了帷幕。1910年1月，頒行《府廳州縣地方自治章程》和《京師地方自治章程》，第一次以法律的形式將城鎮區劃和鄉村區劃分別開來，并規定了“城”“鎮”“鄉”等區劃的名稱。其重點內容有：首先，該章程保留了州、縣為基層的地方行政管理機構，但為了適應地方自治的需要，該章程承認了城、鎮的客觀存在，并規定：“凡府、廳、州、縣治城廂為城，其余地方人口滿5萬以上者為鎮，人口不滿5萬者為鄉。”②其次，明確指出，在上海和天津這樣的大城市內建立有具體治安管轄范圍的“區”，自上而自下地促使城市型政區的建立。再次，承認城鎮“自治”。自治地域范圍以城、鎮固有的境域為準。若境域不明確的，應在地方政府監督下重新勘察劃分。自治內容：學務、衛生、道路工程、農工商務、慈善事業、公共營業、因辦理自治事宜籌集款項等。③由此可見，城鎮自治雖有“轄區”，但無政權組織和行政管理的職能，不算一級實體政權。

1860年天津被辟為商埠以后，僅僅幾十年間，發展成為一個僅次于上海的全國第二大工商和港口城市。伴隨城市的發展，天津的行政區劃也發生著巨大的變化，其既具有中國城市區劃變化的共性，又有自己的特性，尤為特別的一點就是天津先有“區”，后有“市”。1906年8月，袁世凱創立天津自治局，年底，籌辦天津縣議事會。1907年公布《試辦天津縣地方自治章程》，成立議事會和董事局，并第一次選舉議長、副議長、劃區選舉議員、副董事。④它的頒布對天津乃至全國城市市制的建立產生重要影響。1911年11月，江蘇省頒布《江蘇省暫行市制》，城鄉分治要在江蘇省展開。

但1914年2月，政府頒布《停辦自治機關令》，萌芽的市制癱瘓了。市制推行受到了極大挫折。

2.初步發展——北洋政府頒布《市自治制》

晚清的市制變革并未隨著清朝的覆滅而終止。1921年2月15日頒布的《廣州市暫行條例》是一件里程碑式的法規。成立市政廳，劃定市區范圍，“廣州市為地方行政區域，直接隸屬于省政府，不入縣范圍”，①中國歷史上第一個行政建制市誕生了。

《廣州市暫行條例》明確規定廣州市的獨立地位，不屬于縣的行政區域，1926年1月前的廣州市轄區，依托警區，有明確的范圍，“即東由鹿鳴崗之東至大涌口之東，南由大涌口之東至白鶴洞之南，西由白鶴洞之西至塘埗之西，北由增埗之北至鹿鳴崗之東南。此后擴展為北以白云山為界，西以增埗對河兩島為界，西南以貝底水石圍塘為界，東以黃埔對河之東圃及沿東坡涌北至水土崗為界”。②

當然，南方革命政府頒布的《廣州市暫行條例》不具備全國性意義。但北洋政府認識到這其中的意義，并以之為藍本，于1921年7月3日頒布《市自治制》，這是中國第一部關于城市的法規。《市自治制》主要有以下內容。首先，明確市為法人單位，“承監督機關的監督，在法令范圍內辦理自治事物”。③其次，分特別市和普通市兩種。特別市必要時要呈請大總統，受地方最高行政長官的監督;特別市分區，每區由市自治會選舉區董一人，每區有明確的自治范圍。這實際上是市轄區的肇始。普通市只要達到1萬人以上即可，受縣監督。特別市相當于縣的行政層級，受省領導，普通市則從屬于縣。再次，市設有完備的行政機關和立法機關。“市設立自治公所，設市長1人，由自治會選舉”，市自治公所是行政機關，除市長外，特別市設佐理員，普通市設市董。所謂自治，主要指行政管理，包括城市規劃、工程管理等。無論特別市還是普通市，市長均由上級委任，對上級負責。佐理員、市董大多由市長遴選。市長及各級職員均為有給職，拿薪水，為國家行政人員。執行市自治會議決事項。市政業務包含明顯的社會管理的特點。最后，市設自治會，會長1人，會員由市民選舉，任期2年，每年改選半數。市自治會負責議決市公約、經費的預決算、征稅、募集公債并答復市自治公所所及監督官署的咨詢，是立法機關。

1921年9月9日，又頒布了《市自治實施條例》，為了推進自治，尤其對市的轄區做了規定。

應該指出，雖有法人地位，但“市”僅為一自治團體，雖非近現代意義上的建制市，卻為中國市政制度之濫觴。按照《市自治制》的規定，1922年，北京和青島特別市先后成立。以自治以及城鄉分治為特征的新型城市型建制的出現，是城鄉第一次劃分。

南京國民政府成立后，鑒于以往市僅為自治團體，不能達到社會的需求，雖有法規，但標準不統一，尤其是市縣沒有劃定明確的界線，導致市縣矛盾，甚至是省市矛盾不斷。于是對市進行了重新設定，把市變成地方政治實體，統一全國標準，在首都、陪都、各通商大埠、人煙稠密的市鎮以及重要的地方都建立市，大力推進市制發展。

1927年5月7日，國民黨中央政治會議第89次會議通過《上海特別市暫行條例》，明確指出，上海特別市直隸于中央政府，不入縣域范圍。上海是中國第一個直轄市。7月，上海特別市政府成立，有明確的管轄范圍：“除淞滬商埠督辦公署原有轄境外，增有寶山縣的大場、楊行2鄉，青浦、松江兩縣所屬的七寶鄉部分地區，松江縣莘莊鄉小淶港、竹岡塘以東部分地區，南匯縣周浦鄉（在長人鄉21保）部分地區，計跨5縣，占地70萬畝，約合5萬平方公里，東界寶山，西界嘉定、青浦、松江，南界南匯、川沙，北濱海口，東西廣約70公里，南北袤約百余里。除租界外，另劃為30個區。”④

1927年6月6日，根據《南京特別市暫行條例》，南京特別市成立。

隨著特別市的成立，為某個城市單獨立法的形式不能滿足設市的需要，必須有一部統一的城市法。1928年7月3日，國民政府公布《市組織法》和《特別市組織法》。

《市組織法》總則指出：“市直隸于省政府，不入縣行政范圍;市冠以所在地名，稱某市;凡人口滿二十萬之都市，得以所屬省政府之呈請暨國民政府之特許建為市;市區域之劃定、變更及擴大，由市政府呈請省政府核定之;本法不適用于特別市。已劃入市之地域，不得脫離本市以建立他市。”①《市組織法》“不僅對市的各個方面均有規定，而且有市內區、坊、閭、鄰等下級區劃和機構的規定”。②它明確規定市分為特別市和普通市兩種，特別市歸中央管轄，不入省的行政范圍。“《市組織法》的頒布是我國市制完全確立的標志。”③

《特別市組織法》規定特別市設特別市政府，綜合處理全市行政事務，發布命令和單行規劃。特別市設市長1人，內設財政、土地、社會、工務、公安、衛生、教育等局，各設局長1人，秘書長1人、參事2～4人;設市議政會，由市長、秘書長、參事、各局長和參議員組成;設立民意機關特別市參議會。全國先后成立了南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個特別市。

《市組織法》和《特別市組織法》在推行過程中困難重重，所規定的標準脫離實際。例如：市政參議會權力過小，成為政府的點綴;缺乏自治精神;行政效率和考核標準等均不如意。1930年5月，兩法廢止。

1930年5月20日，國民政府另行頒布《市組織法》，將原來規定的特別市改為“直隸行政院”，地位與省相同，設置條件增加了一條：人口在100萬以上或具有特殊政治、經濟情況而為省政府所在地者，應該隸屬于省政府。根據這個規定，特別市去掉“特別”二字，成為直隸于行政院的院轄市。同時提高了設市標準，1932年全國只有4個院轄市，為北平市、上海市、南京市和青島市;9個省轄市，分別為天津市（隸屬河北省）、濟南市、杭州市、漢口市、廣州市、汕頭市、成都市、貴陽市、蘭州市。“院轄市由行政院呈請國民政府決定，省轄市由省政府呈經行政院專請國民政府決定。”④市下設區，依次為坊、閭、鄰等。

城鄉間的第二次劃分，以市制以及城市型政區的形成為特征。

市縣間的劃界最為困難。如果市縣沒有明確的界線，城市型政區就不能真正實現，市制進一步發展也就無從談起。明確的界線是市制確立以及城市型政區形成和發展的重要標志。

城市型政區的劃界，要有理有據，建成區之上的警區是劃界的基礎，法律依據是1930年6月國民政府頒布的《省市縣勘界條例》。但其公布后響應者寡，因為它提供的僅僅是一個劃分界線的標準，而缺乏實踐性的技術措施。于是1931年3月，在南京召開了第一次全國內政會議。河北省提議，“勘劃各省、縣插花地，以清疆界，而一政權”。⑤根據各省的意見，頒布了《縣行政區域整理辦法大綱》，提出了具體的解決辦法，一是厘正，即將省、市、縣間犬牙交錯之地，整齊劃一;二是互換，即為管轄地形上的便利，互換一部分或者幾部分;三是劃分，以方便管理的角度，可以把縣之區域劃歸臨近市;四是歸并，即可以市縣合并管理。

這部條例對各種政區間的劃界做了規定。主要有三種情況：省轄市縣間劃界，院轄市與省、縣間劃界，市轄區間劃界。

1.省轄市與縣劃界

劃界矛盾雙方在省轄市與縣之間展開。省轄市作為新興的城市型政區，破繭于地域型政區，主要設市形式是切塊設市。劃界范圍、稅收、人口、民意等因素成為雙方矛盾的主要方面。《省市縣勘界條例》指出：“縣或者隸屬省政府之市，其行政區域，如須新定界線時，應有民政廳委派專員，會同關系各市、縣政府，實地履勘后，再議定界線，連同圖說，呈請省政府核定，咨由內政部核呈行政院備案。”⑥以杭州市縣劃界為例。杭州市與杭縣劃界糾紛經歷了多個回合。1927年4月，在浙江省民政廳的主持下，由杭縣切塊，把“杭縣所屬城區及西湖之全部，東南沿海塘至錢塘江邊閘口一帶，西至天竺云棲，北至筧橋及湖墅拱宸橋為杭州市市區范圍”。⑦杭州市認為市轄區偏小，要求擴大市區，1927年7月，暫定杭州市區域為“東面沿江一帶，上自江干區起，沿會堡皋塘兩區下至喬司區為止;南面至江干區為止;北面至湖墅區為止;西面上自江干區起至西湖區，旁及欽履區，留下鎮及調露區為止”。⑧杭縣提出抗議，認為市區范圍過大，損害了杭縣的利益，1927年10月，省民政廳主持，又將喬司、調露兩區及欽履區留下鎮復劃歸杭縣。市縣界線多處犬牙交錯，影響行政效率。1932年5月，奉民政廳令，二者協商，又做了界線調整，市縣間互有補損。1936年，杭州市要興建九溪公園，又呈函省民政廳擴界，全市面積達到約251平方公里。

省轄杭州市與杭縣劃界復雜多變，峰回路轉，矛盾重重。其他市縣劃界莫不如此。

2.院轄市與省、縣劃界

院轄市是一方，省、縣是一方，三方兩派，矛盾重重，劃界過程更加復雜。《省市縣勘界條例》規定：“省或隸屬于行政院之市，其行政區域，如須新定界線時，應由關系各省、市政府委派專員，實地履勘后，再議定界線，連同圖說，呈請國民政府核定，于必要時，得由內政部派員會同勘議。”①

南京市與江蘇省、江寧縣劃界，雙方爭議很大。1927年6月，南京市的意見是市區范圍應該包括南京城廂內外以及浦口。但江蘇省及江寧縣堅決反對將浦口劃入南京市區。同年8月，在內政部主持下，各方提出劃界修正方案，南京市提出以江寧縣為南京市轄縣，不但江蘇省反對，江寧縣各界反對更加激烈，認為江寧縣會被逐漸取消，而且南京市會盤剝江寧縣，上書中央，呈請反對意見。10月，南京市計劃被廢止，改“南京城廂內外和八卦洲為行政轄區”。②但省、縣一方仍然對八卦洲的歸屬有異議，矛盾仍在。1927年11月29日，南京市政府各局選派一人組經界調查委員會，對界線實地考察后，提出了新的方案：大勝關、江心洲、烏龍山應該劃入市區;保留外城土城基;接受城外農村市鎮，若上河鎮之木厘，江心洲之柴稅、燕子磯之魚稅、豬稅。③這種方案肯定不能被江蘇省和江寧縣認可。

直至1934年3月，南京市轄區才確定下來：“東北起長江南岸烏龍山，向南經楊梅塘、薛家沖到殼化門，即沿土城根（即明代外郭舊址）經仙鶴門、麒麟門，再折向西南，經滄波門、高橋門抵達上方門，為市區東界;再沿秦淮河向西，經蔴田橋、鐵心橋，西善橋、格子橋，改沿運糧河到江邊大勝關，為市區南界;入江包括江心洲，以江心劃分，折西北上長江北岸，沿浦口商掉原界，為市區西界;再入江包括八卦洲，以江心劃分，折東南與烏龍山相接，為市區北界。”④面積達到465.85平方公里。南京市與江寧縣的界線東以烏龍山外廓遺址為界，南以鐵心橋、西善橋、大勝關為界。⑤

3.市轄區間的劃界

在城市內部劃分政區，比以上兩種更具復雜性。

首先，是法規變化頻繁。1928年的《市組織法》以及《特別市組織法》，沒有對城市內部劃區作出規定，各市自行規劃。北平市根據自己情況設立了15個區。1930年的《市組織法》關于劃區做了統一規定規定。北平市轄15區沒有變化，但區下的坊、閭、鄰做了較大修改。1934年，隨著改進地方自治原則的推進，將318個坊減至119坊，將15個區改為“北平市自治事務第區分所”，區不再作為自治單位，成為市政府的派出機關。

其次，市轄區范圍的變化。市轄區面積是不固定的，趨勢是越來越大。例如，天津1928年6月市區面積33平方公里，1932年12月面積為75平方公里，⑥1933年市區面積99.778平方公里，1936年9月市區面積增加到147.830平方公里。⑦逐步增加的面積如何劃分，是事關穩定的問題。

再次，人口經濟因素。1933年，計劃將鄉五所劃入天津，引起天津縣及鄉五所28村民的反對，與天津市政府激烈對峙。⑧

城市型政區界線的劃定，是省、市、縣各方以及政治、經濟、社會、自然各種因素綜合運動的結果。統觀這個時期的天津市縣界線劃分的制約因素，主要有以下幾種。

第一，行政建制矛盾。例如，1928年的天津為特別市，直隸于國民政府，⑨行政建制上與河北省并列，但天津縣隸屬河北省，河北省肯定更多的照顧天津縣的利益。河北省與天津縣一派，天津特別市為另一派，兩派三方，矛盾復雜。

第二，習慣因素影響。當時的人們受傳統觀念的影響很大，害怕失去土地，成為城市里的無根漂泊者。1929年1月，天津各大報紙刊登了天津特別市的擴區計劃后，遭到廣大受影響的農村的反對，天津縣白塘口村推舉范從周向河北省政府請愿，認為世代耕種的農民劃入市區后，會影響生計和增加負擔。他們所以對“農轉非”不感興趣，也體現了“抱團求存”的生命意識。①

第三，“切塊設市”模式。既從原來的地域型政區中，把最精華的區域切割出來，成立專門的城市政府和城市型政區，原先地方政府的財政收入則會大大減少。劃界阻力相當大，過程復雜和困難。即使是其他院轄市，“直到1948年，國民黨政府才完成市的行政區劃”。②內地城市則更甚，往往有“市”而無“界”。這種“切塊設市”的模式，不具備一般意義，尤其是建國后，往往采用“整縣改市”模式。劃界的矛盾降低了，但又有虛假城市化的趨勢。

第四，“國際”背景。天津、上海、漢口、青島、哈爾濱等城市租界林立，各國租界在設立以前，侵略者就進行了勘察，界線十分明顯，任何一方的越界都成為非法的侵犯。但租界劃界模式、行政管理等也啟發了天津市縣間的劃界。

以新的《市組織法》為標志，中國城市型政區得以確立，取得與地域型政區完全平等的地位。城市型政區開始了穩步的發展，中國市制走向了規范化發展道路。1909—1936年間，中國的城市型區劃也有其共性。首先，城市型區劃的出現是諸多因素合力而成;其次，近代中國城市型區劃缺乏計劃性、系統性和實效性;再次，市政府的成立、城市行政管理具備明確的轄區界線，是所有城市市制確立相同因素。總之，城市型政區有別于中國傳統的地域型政區，是一種嶄新的政區類型，③它的出現符合城市發展的規律。它代表著城市發展的方向，有力地推進了全國城市的發展。

【作者簡介】王培利，天津師范大學歷史文化學院副教授，山東大學歷史學院出站博士后，主要從事中國近現代城市史、歷史地理研究。

石曉霞，天津工業大學馬克思主義學院、天津市中國特色社會主義理論體系研究中心教師，主要研究方向為馬克思主義中國化。

【責任編輯：王湉湉】