失地農民社會保障問題研究

史錦夢

（浙江農林大學文法學院，浙江 臨安 311300）

城鎮化是解決農業、農村和農民問題的根本途徑，也是我國現代化發展的必由之路。在城鎮化發展過程中，隨著農民用地被不斷征用，農民角色被動地發生轉換（從“農民”到“非農”）。亙古至今，農民與土地的關系唇齒相依。土地孕育著農民的生活與生產，農民問題是民之根本。社會保障作為社會公平的“調節器“和社會穩定的“減震器”，應充分發揮其維護失地農民權益、減少失地農民后顧之憂的作用。

失地農民群體數量和規模急劇擴大是城鎮化的一個結果，在人多地少、城鄉結合部最為突出［1］。城市化背景下，實現城市擴張在很大程度上需要依靠征用城市邊緣的農村土地來增加土地供給，這已然成為我國城市化快速發展的共同模式［2］。土地是農村的核心［3］，農民失去土地后無法得到及時安置就會產生一系列社會問題。失地農民由于未能被及時納入城鎮社會保障體系，得不到和普通市民一樣的待遇，因此對于失地農民這一特殊群體的社會保障問題亟待解決［4］。如何完成農民到市民的轉型，社會保障制度在這一轉變過程中扮演著關鍵“角色”［5］。

農民在失去土地的同時，也失去了一系列權益。近年來，政府征地日益頻繁。如何維護農民被征地后的實際利益和妥善解決社會保障問題，是影響美麗鄉村建設、農村經濟發展、推進我國城市化進程的重大現實因素。因此，在持續推動未來城市化發展的道路中，建立和完善失地農民社會保障制度具有重要意義。

1 象山縣新橋鎮失地農民現狀及問題

城鎮化正在快速推進，處于城鎮化大背景下的浙江省象山縣新橋鎮正面臨著農民失地后的社會保障問題。新橋鎮全鎮區域總面積8.42萬hm2，其中耕地總面積1 575.27 hm2。由于鎮內公益事業的發展，基礎設施建設用地需求量大增，如公園、高速公路等。在城市化進程中，綠化面積、城市住宅、商業面積擴增，激化了鎮內空間延伸。30%農民為了提高生活質量，改變了原有的勞動方式，外出務工導致土地荒蕪。長此以往，土地失去利用價值，農民無可耕作農地，只能放棄務農，從而被動放棄土地；20%農民由于文化水平和個人能力較強，在失地前主要從事非農工作，或者已在他處定居，其收入來源并非農業收入，不依賴于土地，從而主動放棄土地。針對此問題，為了解失地農民的實際征用地前后情況，現對新橋鎮100戶失地農民進行實地調查。其中，農戶家庭人口總數320人，農業勞動力人口136人，分析后各項統計如表1所示。

表1 象山縣新橋鎮100戶農民土地總數及人均征收前后對比情況

統計發現，新橋鎮征地后，土地數量急劇減少，人均耕地面積大幅下降。

1.1 雖然征地補償標準有所提高，但仍偏低

表2列出了寧波市發放的征地補償費和安置費的詳細清單。對比發現，此次補償費與先前出臺的補貼價格相比有所提高，但對于象山縣這樣一個正處于經濟穩步上升發展的地區而言，征地補償標準略偏低。

表2 象山縣土地征用補償費和安置費片區綜合價

一方面，目前新橋鎮的征地補償只是對失地農民的一種短期補貼，且征地補償標準明顯偏低。據有關分析，土地補償很大部分歸村集體經濟組織所有，農民得到的很少。另一方面，盡管征地會有補償，但是政府在發放補償款時經常存在拖欠、未能及時發放的現象，且補償款只能達到短時期內給予失地農民良好生活保障的目標。新橋鎮政府在追求經濟快速發展的同時，由于對征地區片所處區域經濟發展水平、土地產出率和失地農民社會保險費等因素考慮不充分，征地補償標準低，導致被征地農民養老、醫療等各項社會保險資金短缺。

1.2 失地農民再就業較難

土地與農民息息相關，新橋鎮50%農戶收入以農業種植收入為主。例如，新橋鎮高灣村村民以種植琵琶為主要收入來源。土地被全部或部分征用后，琵琶種植面積縮減，收入減少，導致失地村民生活無所依賴。加之沒有其他技能、年齡普遍偏高、文化程度不高，若進城務工，往往在競爭中處于劣勢。沒有土地，就業無門，生活成了問題。

1.3 各項社會保障體系不完善

失地農民多生活在新橋鎮與各村邊緣，失去土地后就失去了生存資源和相關社會保障。他們是介于傳統意義上的“農民”與城市居民之間的一個邊緣群體［6］。即使這部分失地農民進入城區，他們在子女就學、醫療方面也不享有與城區居民一樣的待遇。失地農民在失去土地后，會選擇去往寧波市或者周邊城市尋求生計，成為流動人口。他們多半將老人，孩子留在家中，是新橋鎮留守兒童和空巢老人問題的產生根源之一。同時，農民工的大量流動間接增加了春運壓力，帶來了各種各樣新的潛在的社會問題。

2 象山縣新橋鎮失地農民社會保障問題的原因分析

目前，象山縣新橋鎮的農業用地征用工作仍在進行，盡管各級政府部門對失地農民的社會保障體系已在逐步探索與完善，但是仍存在些許漏洞。

2.1 失地農民就業、創業能力低

新橋鎮農民失去土地后，除了部分能利用補償金自主創業（農家樂、水產養殖等）或者利用剩余土地種植作物（琵琶、紅美人等）外，其他農民只能選擇一種新的勞動生存方式——進城務工。在被動融入城市生活后，由于失地農民普遍存在年齡偏大、文化程度不高、非農業就業技能低的問題，加上就業信息渠道不暢通，導致失地農民就業難度增大。另外，沒有文化水平支撐、缺乏創業意識、思想保守，失地農民很難實現自主創業。

2.2 失地農民養老保障制度缺乏

在《中華人民共和國保險法》中，五項基本保險等制度上都有具體規定，但在失地農民的養老保障問題上卻未能完善。在新橋鎮這樣一個經濟欠發達且缺乏有效農民失業制度和農村養老保險制度的普通城鎮，農民土地被征收后，盡管前期會有補償金，但是農民的勞動方式、地點發生改變，有些甚至超出了原先農村醫療保障的控制范圍，農民無法享受最基本的醫療保險和養老保險。這不僅對失地農民的生活造成了困擾，也損害了農民的社會保障權益［7］，僅靠微薄的補償，很難保證失地老年人的正常生活。

2.3 失地農民未能得到有效安置

由于安置住房及區域基礎設施建設未能完善，失地農民只能短時得到安置。失地農民安置住房面積相比原先被征地面積普遍下降，且與原先住宅結構不同，需要一個適應過程。同時，城市化進程導致土地資源緊缺，建房成本上升，補償款占建房購房份額小，無疑增加了想要建房購房的農民壓力。另外，由于中國人傳統的“落葉歸根”思想的影響，很多失地農民都對自己曾經的土地懷有感情，尤其是較年長者失去、離開土地后，難以找到歸屬感。

3 象山縣新橋鎮失地農民社會保障問題的解決對策

3.1 有效解決失地農民就業及生活出路問題

3.1.1 提高失地農民的文化素質與專業技能。新橋鎮政府應該認識到，提高失地農民的自身素質與技能是解決就業問題的關鍵。因此，要重視教育和培訓在社會保障中的作用［8］。通過職業技能培訓提高勞動者素質，建立和運用靈活的培訓體系，使培訓不拘泥于地點、時間和形式。例如，在各個村民委員會輪流開展相關就業培訓。新橋鎮政府也應積極創造條件，優先為被征地農民提供合適的工作崗位。

3.1.2 構建暢通的就業信息渠道。目前，由于新橋鎮還沒有專業的人才市場、完善的外界溝通工具和溝通渠道，失地農民就業信息獲取往往存在滯后性。因此，在失地農民就業形勢嚴峻、城市勞動力供需矛盾加劇的情況下，新橋鎮政府應加快強化勞動力市場和失地農民之間信息的雙向溝通，建立失地農民就業中介機構，及時有效地收集、處理就業信息，并傳遞、反饋給失地農民［9］，暢通就業渠道，減少出現失地農民就業信息滯后、盲目就業等現象。

3.2 建立健全安置機制，多渠道妥善安置失地農民

3.2.1 健全失地農民居住安置。應嚴格監督政府發放補償款，提高補償款發放的及時率和到位率。積極利用市場配置資源、社會融資等方式，探索貨幣安置與住宅安置同時進行的渠道，在落實安置工作后再進行拆遷，將安置擺在工作首位［10］。同時，要落實完善安置區基礎設施建設工作，為失地農民提供安全便利的住宅環境，真正使農民成為城市化進程中的受益者。

3.2.2 安撫失地農民“心理安置”。失地農民離開自己生長的土地后，除了得到物質補償，心理上也需要得到持續的安撫與關心。可經常定期開展社會活動，使失地農民感受到居住幸福感。例如，在每個傳統節日，新橋鎮組織建立的老小服務站向各村的留守老人與兒童傳遞溫暖與愛心。

3.3 完善失地農民社會保障項目，提高保障水平

失地農民的養老保障問題是建設社會主義和諧社會的主要內容，更關乎失地農民的切身利益。但是，我國目前在失地農民社會保障問題上普遍存在保障項目單一、保障水平低的現象，因此健全失地農民社會保障項目尤為重要。

3.3.1 強化政策支持力度，提高失地農民養老金待遇。新橋鎮城市化發展在很大程度上需要土地的支持。盡管失地農民在短時期內獲得了政府相應的補助（主要是經濟補助），但是由于缺乏其他生存技能，使其在后期很難從社會中獲得足夠的生存資本。政府應在失地農民的養老補貼上考慮物價上漲和通貨膨脹的影響因素，提高失地農民的養老待遇水平［11］。

3.3.2 完善養老保險體系，增強失地農民養老信心。失地農民養老保險關乎民生福祉，社會關注度高，但具體實施細則不盡如人意。就目前執行狀況而言，新橋鎮各村失地農民參與熱情較低，參與渠道單一，且缺乏對相關信息的了解［12］。因此，新橋鎮政府應在失地農民養老保險問題上做好充分的引導工作，加大宣傳與科普力度，通過資金支持增強農民投保熱情，全面落實失地農民的養老保險問題，進而保障失地農民獲得基本的社會生存資源。據了解，新橋鎮正在實施的一項有關失地面積與養老保險費用掛鉤的政策受到了村民的廣泛好評。

3.3.3 豐富養老方式，增強家庭養老觀念。家庭式養老是一種針對目前養老保險制度不健全采取的解決失地農民中中老年人養老問題的養老模式。新橋鎮個別農村社區提供上門養老服務和集中養老服務。另外，讓失地中老年人與自己的子女生活在一起，依靠親屬進行養老、由居民所居住社區承辦類似業務、志愿者與親屬捐助等，也是有效的居家養老方式，從而幫助老人營造溫暖、舒適的生活環境［13］。