邵陽城鄉融合發展問題研究

易園菊， 湯艷麗

(邵陽市統計局， 湖南 邵陽 422000)

邵陽位于湘中偏西南，資江上游；北與婁底毗鄰，南與湖南永州和廣西桂林交界，西與懷化相連，東與衡陽市接壤。西有雪峰山脈、南有大南山和越城嶺—大云山等，北有金龍山—天龍山—豬婆大山，主體在湘中盆地，是湖南省域副中心，湘西經濟文化中心和全國區域性綜合交通樞紐。

一、城鄉關系現狀

(一)空間關系

邵陽市總面積20 830平方公里，占湖南省面積的9.8%，市轄8縣、1市、3區、27個街道、167個鎮(鄉)、3 186個建制村。2016年全市戶籍總人口為830.08萬人，常住人口732.15萬人，耕地面積為455.93千公頃，人均耕地面積為0.054 8公頃。[注]②③④ 數據來源：《邵陽統計年鑒2017》。目前，邵陽已規劃形成了“一群一區，一主兩副多節點、軸線拓展”的市域城鎮空間體系，但是邵陽城鎮體系整體規模層級依然偏低，以縣城為主體的10萬人口以下的小城市占大多數，對鄉鎮的輻射帶動能力弱、后備動力不足。

(二)經濟關系

工業的發展遠遠超過了農業的發展。在其他國家和地區的經濟發展過程中，都普遍存在著工業發展遠遠超過農業發展的速度，并在經濟上形成二元性現象。[1]改革開放以后，邵陽工業快速增長，而農業雖然也在增長，但是總體上呈平穩趨勢。2016年邵陽實現地區生產總值1 530.26億元，其中，第一產業，即農業實現產值326.81億元，相比上年增長了3.5%；第二產業，即工業和建筑業實現產值543.73億元，相比上年增長了6.0%。第一產業占地區生產總值的比重為21.4%，第二產業占比為35.5%。②與其他地區相比，邵陽農業實現產值占地區生產總值的比重還比較高，這與邵陽作為農業大市的身份較為相符。然而，邵陽農業發展現狀仍不容樂觀，農業基礎設施薄弱老化，抗災能力弱。雖然各級政府也加大財政投入進行修建、維護，但由于財政困難，投入力度有限，而農業的高成本、低效益導致很多人不愿意投資農業，農業資金始終缺口較大，要實現農業現代化任重而道遠。

城鄉收入差距依然較大。城鄉經濟發展的巨大差距造成了城鄉居民收入水平的顯著差異。2016年邵陽市城鎮居民人均可支配收入22 996元，農村居民可支配收入為9 721元，城鄉居民可支配收入比為2.4∶1，而國際上城市與農村的收入比率一般低于1.5，極少超過2。③

城鄉消費差距較大。2016年邵陽市城鎮居民最終消費支出為4 910 571萬元，農村居民最終消費支出為3 129 935萬元，城鎮是農村的1.57倍；在消費水平上，按可比價計算，2016年城鎮居民人均消費水平為15 394元，農村居民人均消費支出為7 412元，城鎮是農村的2.08倍。④從消費結構來看，農村居民在空調、排油煙機、計算機等方面的消費相較于城市居民來說差距還很大。再加上長期以來，農村的消費品質量普遍比城市的差，假冒偽劣商品和過期變質的商品較多。

二、城鄉融合存在的問題

(一)城鎮化水平不高

改革開放40年以來，邵陽市城鎮化進程雖然快速推進，但與其他地區相比差距較大。2016年邵陽市城鎮人口322.08萬人，城鎮化水平為44.0%，低于全省水平，僅僅比湘西土家族苗族自治州高了0.9個百分比，與長沙、株洲、湘潭相比差距很大(見圖1)。[注]數據來源：《湖南省統計年鑒2017》。

圖1 2016年湖南部分地區城鎮化百分比

(二)城鄉發展差距較大

1.城鄉經濟發展差距較大。在國家經濟發展的過程中，尤其是改革開放以來，各地普遍重視城市工業的發展。而在工業化發展初期，工業的發展過程中對農業資源進行高度索取以及掠奪式開發，而農村卻無法從中獲得“反哺”，最終導致工業發展速度很快，而農業發展較為緩慢，城鄉經濟發展的差距越來越大。[2]2016年，邵陽市工業勞動生產率為13.4，農業勞動生產率為1.9，工業勞動生產率是農業勞動生產率的七倍，兩者之間差距很大。[3]而這種差距也直接作用在城鄉居民可支配收入上：2016年，邵陽市城鄉居民人均可支配收入為14 755元，低于全省平均水平，與長株潭相比差距很大。其中：城鎮居民可支配收入低于23 000元，為22 996元，在全省14個市州中排名倒數第四位；農村居民可支配收入為9 721元，低于10 000元，在全省排名倒數第五位。[注]③ 數據來源：《邵陽統計年鑒2017》。城鄉居民可支配收入比為2.4∶1，遠遠超過了國際平均水平。而兩者之間巨大的差距導致農村居民的有效需求遠遠小于城鎮居民，農村相比于城市更加難以吸引投資、增加收入，從而形成惡性循環。

2.城鄉社會發展嚴重失衡。由于城鄉二元戶籍制度的存在，城鄉居民各種福利待遇、城鄉基礎設施和社會事業建設等方面依然存在很大的差距。[4]邵陽還沒有從根本上打破城鄉二元戶籍制度，因此產生的各種福利待遇等方面的差距依然很大。首先，城鄉的基礎設施建設差距很大，農村的路、橋、電、燃氣、公交、污水處理、垃圾集中處理、安全飲水、網絡等公共基礎設施建設薄弱。其次，城鄉社會事業建設也有差距。近年來，雖然各級政府都加大了對農村社會事業的投入力度，精準扶貧、鄉村振興戰略、美麗鄉村建設的實施也使得農村教育、醫療、文化、環境、衛生等方面有了較大的改觀，但由于歷史欠賬較多，還很難達到與城市相提并論的水平。而在發展農村社會事業建設時，往往只重數量而輕質量、重視短期達到上級要求而忽視了可持續發展、忽視了存量公共項目的維護、維修，農村社會事業薄弱的現實沒有得到根本的改善。

3.中心城市經濟實力較弱，輻射能力不強。第一財經在2016年公布的全國338個地市以上城市分級和排名中，邵陽被劃分為四線城市，全國排名第174位，較上年相比下降了50個名次，在全省各市州中僅排在懷化、婁底、永州、益陽、湘西自治州、張家界的前面。2016年，邵陽市地區生產總值為1 530.26億元，在全省排名第9位；人均GDP為20 987元，在全省排名倒數第二位，僅高于湘西自治州。邵陽市中心城區(建成區)面積僅有72平方公里，中心城區人口僅76.7萬人，占全市常住人口的比重僅為10.5%；中心城區生產總值312.2億元，占全市生產總值的比重僅為20.4%；工業增加值497.21億元，工業化率29.39%，[注]數據來源：《湖南省統計年鑒2017》。仍處于工業化初期，對城鄉經濟的發展帶動能力弱，中心城市的輻射帶動作用明顯不足。

4.城鄉聯系不緊密。邵陽區域交通連通和輻射能力不強，2016年，邵陽公路里程2.2萬公里，其中高速公路里程504公里，三級以上公路里程只占28.5%，公路等級較差。③高速公路里程雖然排在全省第五位，但與邵陽作為全省面積第三大市、人口第二大市不相稱。邵陽境內的高鐵站只有邵陽南、邵東、邵陽北三個站，其中邵陽北與邵陽市區以及新邵縣城相距甚遠，靠近婁底冷水江市，基本上只是方便婁底人民出行。在廣大農村地區，農村公路總量不足、結構不優，大部分通村公路路面寬3.5m，技術標準低，管養維護困難大，難以滿足日益增長的車輛通行需求。農村客運班車車次少，主要在縣鄉主道上運營，農民出行很不方便。農村物流業發展較慢，農村交通項目建設資金缺口非常大。

三、邵陽城鄉融合發展的對策

推進城鄉融合發展，就是樹立城鄉一體觀念，統籌抓好鄉村振興和城市提升兩大工作，推動城鄉要素、產業、居民、社會和生態融合，實現城鄉共建共享共榮。[5]

(一)城鄉經濟融合發展

邵陽作為對接“一帶一路”的主戰場，邵陽東部城鎮群需要進一步提高產業經濟聚集能力和發展水平，積極參與環長株潭發展，成為長株潭輻射大湘西地區的重要產業轉移承接地和帶動邵陽市域發展的增長極，提升邵陽在省域格局中的整體發展水平和綜合競爭力。

樹立循環發展理念，堅持一二三產業互動，推動融合發展，夯實增收基礎。推動農業產業化經營，全面釋放農業內部增收潛力。推動工業擴能提效，強化經濟發展的支撐。依托邵陽經開區和縣區工業集中區，精心策劃包裝項目，緊盯知名國企民企和行業領軍企業，精準對接，叩門招商，推動項目、資金、政策等要素向園區聚集，實現借力發展。全力優化營商環境，放手發展民營經濟。推動三產升級發展，促進經濟結構持續優化。依托新寧崀山、城步南山、隆回虎形山—花瑤等旅游資源，打造知名全域旅游發展示范區。加速升級現代服務業，建設全國有影響的區域物流中心。

繼續深化行政審批制度改革，全力推進“大眾創業、萬眾創新”，大力培育各類市場主體，全面激發市場活力，推動實現城鄉居民更廣泛、更充分的就業。

(二)城鄉空間融合發展

構建和諧的城鄉空間結構體系。充分發揮衛星城和小城鎮在城鄉空間融合中的重要作用,著力實現城鄉空間結構高度匹配、產業結構高度耦合。[6]目前，邵陽要加快推進“一群一區、一主兩副多節點、軸線拓展”的市域城鎮空間結構布局。

統一規劃農村住房。市縣兩級政府要出臺相關統一規劃農村住房的政策，以縣域為單元，科學編制鎮村體系規劃，“整治”和“建設”相結合，優化農村空間布局。

推進特色小鎮建設。小城鎮是聯系鄉村和城市的紐帶，是城鄉融合發展的重要節點。在全市規劃建成一批特點鮮明、綠色低碳、功能完善、產業集聚、開放包容、示范效應明顯的特色小鎮。如城步、綏寧等縣的少數民族特色旅游小鎮、隆回花瑤民俗旅游鎮等。

(三)城鄉基礎設施融合發展

統籌城鄉基礎設施建設，加快城市基礎設施向農村延伸，推動城鄉配套設施對接、互聯、融合，強化城鄉一體化發展的基礎設施保障。

優化區域交通體系，提升交通通行能力。一方面加快推動呼南高速鐵路、長邵城際軌道建設、加快完善滬昆鐵路客運專線等，加快邵陽火車南站升級改造進度。另一方面加快完善中心城區形成“16橫18縱”的方格狀主干路骨架系統。

實施城鄉客運公交一體化。完善主城區公交網絡，開通主城區至主要鄉鎮及主要居民點的公交線路，鼓勵各鄉鎮開通至主要村莊的公交線路，形成連接主要居民點、工業園區、生態農業旅游區、客運車站等的快捷公交網絡。

完善城鄉水利工程和安全飲水工程。著力建立較為完備的防洪保安體系、安全可靠的供水保障體系、穩定健康的農村水利發展體系、持續有效的生態環境保護體系、規范高效的水務管理與服務體系，打造工程水利、資源水利、民生水利和生態水利。

(四)城鄉公共服務融合發展

推進城鄉基本公共服務均等化是城鄉融合發展的核心內容。要推進城鄉基本公共服務均等化，要從教育、就業、衛生、社會保障幾個方面著手。

促進城鄉教育融合均衡發展。抓好教育品牌創塑。要加大人才引進和培養，加強重點學科建設，把邵陽學院打造成湖南省甚至全國重點院校。要均衡配置城鄉教育資源，加快建設一批重點小學、初中和高中學校，為孩子的成長創造更加優異的教育環境，興辦更高質量的優質教育。優先發展農村教育事業，全面改善農村義務教育薄弱地區的基本辦學條件。加快農村公辦幼兒園建設，辦好鄉鎮中心幼兒園，推進義務教育農村薄弱學校改造工程，加強寄宿制學校建設，提高農村學校硬件配套設施和教師隊伍水平

推進城鄉就業服務均等化發展。建立健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系，規范公共就業服務機構，增強服務能力，為勞動者和用人單位提供公共就業服務。完善公共就業服務網絡，健全平等就業服務制度，健全技能培訓平臺。加強實用技能培訓、創業培訓和農村勞動力就業培訓力度，推進勞務品牌建設，促進培訓與創業、就業的良性互動。

促進農村醫療衛生發展。加強領導，利用政府資源推動農村飲用水保護工程、生活污水整治工程、生活垃圾整治工程、畜禽養殖污染整治工程等農村環境綜合治理項目，著力改善農村環境。加大力度，推進健康鄉村建設，加強農村衛生院及衛生室標準化建設和農村醫療衛生人才隊伍建設，推動醫療資源向農村傾斜，提高鄉鎮、村衛生室的醫療技術水平和服務能力。

推進社會保障體系多層次發展。按照兜底線、織密網、建機制的要求，盡快建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。

(五)城鄉生態環境融合發展

生態宜居是城鄉融合的關鍵，要充分發揮農村環境建設在城鄉生態融合中的重要作用，著力實現以城帶鄉、以鄉促城的生態格局。[7]

健全環保制度。將城鄉規劃、土地規劃等“多規合一”，科學合理布局和整治城鄉生產、生活、生態空間，構筑生態邊界與秩序，山水林田湖路草綜合治理，形成資源節約、環境友好和生態保育的城鄉生態結構。

加強環境治理。深入實施村莊環境改善提升行動，全面實施農村生活污水治理，徹底消除農村黑臭水體，實現重點村、特色村全覆蓋。

推進生態建設。完善生態補償政策，加強對生態補償資金安排、使用的考核，提升生態補償資金利用成效。加強水生態體系強制性保護,完成保護區截污、清理、拆除、搬遷、生態修復和界碑、路標、航標設立工作。

美化人居環境。推進小城鎮環境改善，大力保護歷史文化名鎮名村，著力培育一批有特色的美麗鄉村。探索以產業為支撐、各具特色的美麗宜居小鎮建設模式，建設景觀優美、出行便捷、服務完善、居住舒適、鄰里融洽的宜居環境。