美國公共圖書館管理外包的案例分析與爭論借鑒

摘? ?要：圖書館外包首次出現在美國，并逐漸從非核心業務擴展到核心業務，甚至是管理外包。美國公共圖書館管理外包存在兩種方式：部分管理外包即只外包業務管理，但不包括全部人員;還有一種方式是整體外包。通過管理外包，美國公共圖書館在政府責任、成本效率和公眾使用等方面取得了一些成效，但同時在專業性、人員、利潤、透明度等方面存在諸多爭議。我國公共圖書館的管理外包，需要吸取美國經驗：把握政府責任尺度，開展專業化監督，注重效率和公平，采取適當的外包方式，并對合同進行規范化管理。

關鍵詞：美國;公共圖書館;管理外包

中圖分類號：G259.712;G251? ?文獻標識碼：A? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019012

Abstract Library Outsourcing first appeared in the United States， which gradually expand from non core business to core business， or even management outsourcing.There are two ways of public library outsourcing management in the United States， namely， part of management outsourcing， that is， outsourcing management， but not all personnel.Another way is overall outsourcing.Through management outsourcing， public libraries in the United States have achieved some results in terms of government responsibility， cost efficiency and public use， but there are many disputes in terms of professionalism， personnel， profits， transparency and so on.Considering outsourcing the management of public libraries in China， it is necessary to learn from American experience： to grasp the scale of government responsibility， to carry out professional supervision， to pay attention to efficiency and fairness， to adopt appropriate outsourcing methods， and to standardize the management of contracts.

Key words The United States; public library; management outsourcing

外包（Outsourcing or Contracting Out）是指一個機構向外采購，委托外部供應商代為承擔自身業務。圖書館將其內部業務以合約方式委托給外部供應商的這種做法已經延續多年。然而，在發展進程中圖書館外包卻一直是一個變動的事項，其在不同的國家遭遇了不同的情形，即便在同一國家也展現出不同時期的不同發展軌跡。圖書館服務作為公共服務之一，其發生和變化與世界各國的公共管理思潮密切相關，圖書館外包的規模、內容和特色也在不同時期有所不同。本文對美國公共圖書館管理外包的發展歷程，典型案例的成效和問題分析，以期對我國公共圖書館開展管理外包有所啟示和借鑒。

1? ?美國公共圖書館外包的發展歷程

1.1? ? 非核心業務外包（20世紀初-20世紀80年代）

圖書館外包萌芽于1847年，美國耶魯大學學生威廉·波爾在學生社團創建了圖書館期刊索引，并于1848年由普特南森出版公司出版。1901年，美國國會圖書館館長赫伯特·普特南宣布共享國會圖書館購買的目錄卡。編目集中化為圖書館業務外包奠定了基礎。但外包方式其實源于商業領域。企業普遍認為，對于非核心業務，交給外部機構提供更有效并能降低成本。于是20世紀80年代初美國法律和專門圖書館帶頭開展外包。因為當時外包在工商企業領域，尤其是在信息技術領域已經相當普遍，且效果明顯，而多數法律和專門圖書館附屬于私營公司，所以它們積極采取這種管理模式以求降低運作成本并提高生產力。這股趨勢繼而吹向公眾、政府和學校圖書館。圖書館外包業務也在不斷擴展，從圖書裝訂、后勤安保延伸到編目等業務領域。逐漸地，圖書館界開始接受這種趨勢，并受益于外包服務[1]。

1.2? ? 行業附屬圖書館外包（20世紀90年代前期）

20世紀90年代，美國圖書館外包的范圍與速度達到了前所未有的程度。隨著外包服務日漸普及，許多行業圖書館不僅開展了部分業務外包，甚至將整個圖書館外包。1995年，總部設于美國芝加哥的貝克與麥肯奇法律事務所圖書館全體人員被公司裁撤轉而外包。這次事件對美國法律圖書館，甚至是整個美國圖書館界都造成極大震撼。美國法律圖書館協會（American Association of Law Libraries，AALL）將其1995年12月版的通訊月刊（AALL Newsletter）封面設為黑色以示抗議。隨后，美國聯邦政府的許多圖書館開始嘗試采取部分外包或是整體外包，如環境保護署、航空暨太空總署（NASA）、勞工部（Department of Labor）等政府內部圖書館皆交予承包商管理。

1.3? ? 核心業務外包（20世紀90年代中期）

在美國首都華盛頓附近聚集著許多圖書館業務承包商，如Tele Sec Core Staff、LABAT、Library Management Systems等。他們承接的圖書館業務范圍由裝訂、縮微影片處理到編目、參考咨詢等。一些知名機構如OCLC、Baker & Taylor、Blackwell North America等也都另設部門專門承接圖書館業務外包。其中，OCLC在1996年成立AISALINK，承接亞洲語言圖書的選購、編目，積極地開始向國際化進軍。1997年，夏威夷州立公共圖書館將館藏采訪外包的做法再一次引起了美國圖書館界的廣泛爭議，該合同隨即被取消。

1.4? ? 管理運營外包（20世紀90年代后期-）

20世紀90年代后期以來，圖書館外包開始擴展到整體管理運營，先行者包括加利福尼亞州河濱縣和新澤西州澤西市等。為此美國圖書館協會（ALA）成立了外包行動組（Outsourcing Task Force）來研究外包相關問題，ALA在1998年冬季會議上還設置專門論壇來討論外包對圖書館的影響，并在1998年1月會刊《American Libraries》上刊登探討外包的專文。這些做法都充分顯示了美國圖書館界對外包問題的重視[2]。

從1997年到2007年，美國共有13個圖書館系統先后選擇了管理外包，2007到2010年出現了短暫的停滯，2010年之后又出現了迅速增長的態勢，并增加了5個圖書館系統進行管理外包。美國社區圖書館也開始探索管理外包。但從總體數量上來講，據ALA于2011年12月統計，美國共有公共圖書館9225個，僅有69個總體外包的圖書館，不到總數的1%[3]。在美國承接圖書館管理外包服務的私營公司只有一家——美國圖書館系統和服務公司（LSSI）。

在美國，圖書館管理外包實際上可以簡單歸納為兩種不同的方式：第一種是部分外包，外包內容包括日常管理運營或管理決策，涉及到部分人員崗位，或者是管理者（館長）職能外包。在這種情況下，外包通常被視為一種臨時解決方案，以減少當地政府的管理壓力或為圖書館帶來創新服務。原有圖書館人員仍然保持公共雇員身份，但可能由承包商監督。這種方式在美國并沒有構成爭論的焦點;第二種整體外包的方式是爭論的焦點。在這種情況下，外包的不僅僅是圖書館的管理者，還包括部分或全部圖書館員，即圖書館管理者和大部分工作人員都由私人承包商提供，更有甚者原有圖書館員很大程度上會因為外包而遭到替換、辭退或者轉為私人雇員。

2? ?美國公共圖書館管理外包的案例分析

為了與我國現階段公共文化機構社會化管理運營發展水平相參照，本文主要選取了美國公共圖書館管理外包興起初期的幾個外包案例。為了具體分析美國這些圖書館管理外包案例的效果，本文從委托代理關系、成本和效率以及公民使用等方面進行粗略地數據和事實比較，通過審查案例的財年數據，根據預算、館藏量、借閱量、訪問量、參考咨詢量等數據來粗略地評估圖書館外包以后在公共資金有效使用、服務提供與公眾參與、需求滿足等方面的成效[4]。

2.1? ? 河濱縣公共圖書館系統

2.1.1? 外包背景

河濱縣公共圖書館系統（The Riverside County Library System ，RCLS）位于加利福尼亞州河濱縣，系統由35座分館和2個流動分館組成，它是美國第一個外包給私營公司的圖書館系統。

在1911-1997年的86年間，河濱縣政府一直與河濱市公共圖書館（Riverside City Public Library）[5]簽訂合作合同，由市圖書館提供縣的圖書館服務，市圖書館董事會負責圖書館政策制定和人員雇傭。縣政府擁有圖書館服務網點的建筑、家具和設備等。然而在1993年，州圖書館稅法的修改使得該縣用于支付圖書館服務的資金大幅削減，市圖書館隨即降低了服務水平。縣政府對該做法提出抗議，并聲稱托管收費太高，所獲服務與支付資金并不符。這場爭論持續了好幾年，最終縣政府投票結束了與市圖書館的合作，選擇了一家私營公司，建立起獨立的縣級公共圖書館系統。

2.1.2? 合作內容

河濱縣與私營公司合作的內容包括：（1）合同于1997年7月1日生效。該縣擁有圖書館的有形資產;私營公司提供管理運營服務，雇用全部工作人員;（2）該縣設立顧問委員會，負責制定圖書館政策，但僅限于一般事務性政策;（3）該縣另外聘請一名專職圖書館員（館長）擔任合同管理人，負責審批采購、運營政策，監督合同執行，直接向縣長匯報，但沒有管理運營的具體行政權力[6]。

2.1.3? 外包成效

在河濱縣的案例中，地方政府保留預算、項目審批和雇傭批準權，還設立顧問委員會和專職館長對私營公司進行直接控制。因此可以認為，此案例中公私合同形成的委托代理關系與之前由其他公共圖書館托管相比，政府直接控制有所增加。

績效方面，河濱縣圖書館外包以來，1997-1998財年到2001-2002財年，預算增長18%，使得館藏增長6%。然而，館藏增長并沒有增加公眾使用量。不但沒有增加，流通量還減少了25%。其他分支公眾使用也出現下滑，參考咨詢服務量下降了25%，圖書館訪問量下降了26%。總之，雖然預算增加18%，但服務交付總量下降了25%，單位成本上升了58%。這些數據表明，外包給不同的承接者或者政府控制的增加，都并不一定會提高服務使用量，實際上還可能增加服務成本。

2.2? ? 赫米特公共圖書館

2.2.1? 外包背景

赫米特公共圖書館位于美國加利福尼亞州，新館于2003年7月開放，面積約為4800平方米。

1999年赫米特公共圖書館獲得批準和建設資金，準備建設一座面積達4800平方米的新城市圖書館。然而在項目一開始，圖書館館長忽然辭職。政府和圖書館董事會必須重新聘請一位有能力完成新館建設的館長。但前來的應聘者不是沒有建造經驗就是經驗非常有限。鑒于建筑項目對圖書館未來的重要性以及可能面臨的風險，政府決定雇用私營公司，同時開展圖書館建設項目和管理運營服務。

2.2.2? 合作內容

赫米特與私營公司合作的內容包括：（1）1999年12月，公司接管建筑項目，合同期2年;（2）在新館建成前的2年內為原圖書館提供管理運營服務;（3）市政府在2年合同期結束后將審查公司業績，再選擇延長與私營公司的合同，或重新雇傭全職館長。2001年12月，市政府審查了公司業績并續簽了合同。

2.2.3? 外包成效

在此案例中，私營公司的管理權限相當有限。除了管理者外，圖書館員仍屬政府雇員，由市政府評估;服務和運營政策由市政府制定，并與圖書館咨詢董事會協商;采購資金必須得到市政府批準。私營公司只提供一般的日常服務。實質上，此案例契約下的委托代理關系沒有改變原先政府管理的權力格局。績效方面，赫米特公共圖書館外包以來，1998-1999財年至2001-2002財年，流通量增加了15%，圖書館訪問量增加了18%，參考咨詢服務量增加了80%，服務交付總量增加了20%。雖然運營成本增加了6%，但單位服務成本下降了12%。此案例在建設階段采取PPP模式引入了專業社會力量，在管理運營階段，未改變原有的人事和管理格局，保證了穩定，使得外包以來圖書館的成本和公眾利用都有所提高。

2.3? ? 蘭開斯特退伍軍人圖書館

2.3.1? 外包背景

蘭開斯特退伍軍人圖書館（The Lancaster Veterans Memorial Library，LVML）[7]位于美國德克薩斯州達拉斯郡，新館于2001年5月6日開放，面積約23000平方米。

2000年新館建設時，原館長已經指揮完成了建筑主體工程，但室內陳設、設備和藏品仍有待采購，此時館長辭職。圖書館其余工作人員均沒有指揮工程且管理圖書館的專業能力。市政府被迫與私營公司簽訂了外包合同。

2.3.2? 合作內容

蘭開斯特圖書館與私營公司合作的內容包括：（1）合同于2001年7月1日生效，合同期5年，有效至2006年9月30日。私營公司完成新館建設的剩余工作—采購圖書館所需陳設、設備和藏品等;（2）私營公司為新建圖書館提供管理運營服務，制定運營政策;（3）政府與全部圖書館員解除雇傭關系，截至2001年底他們全部轉為私營公司雇員;（4）圖書館一般性政策仍然由市政府制定，市長是合同管理人，但對合同的管理僅限于履約問題，不涉及具體業務。

2.3.3? 外包成效

在蘭開斯特，市政府與全部圖書館員都取消了雇傭關系，使之成為私營公司雇員。除了采購資金審批外，圖書館采購也由私營公司執行。只有一般性政策由市政府制定，管理運營政策都由私營公司制定。市長是指定的合同管理人，但對合同的管理僅限于履約問題，而不涉及具體業務。因此在蘭開斯特，委托人和代理人分離得更徹底。

績效方面，將1998-1999財年，即新館建設工程開始前的一年，和2001-2001財年，即私營公司管理運營的第一年進行比較，發現流通量增加了124%，參考咨詢服務量增加了53%，訪問量增加了30%。然而同期預算增加70%，使得單位成本下降了3%。究其原因：一方面2000-2001財年時原圖書館的空間、設備和館藏量有限，并處于搬遷到新館舍的過程中。私營公司運營第一年新館開館，擴充館藏，使得服務需求一下子得到釋放。因此案例中效率提高和公眾使用增加都與預算增加和新建設施擴大開放有關，而不是由于采取外包的管理模式;另一方面，前期通過PPP這種公私合作模式，也的確解決了公共文化設施在建設裝備階段的燃眉之急。盡管如此，該館2008年10月還是回歸了公共管理。

2.4? ? 法戈公共圖書館

2.4.1? 外包背景

法戈公共圖書館（The Fargo Public Library）[8]位于美國北達科他州卡斯縣。圖書館目前共由三處館舍組成，包括主館、南法戈的詹姆斯·卡爾森圖書館和北法戈的北港分館。案例涉及的是主館。

1995年法戈公共圖書館董事會就開始聘請館長，5年中董事會先后雇用又解雇了三名館長，中心問題始終圍繞館長、董事會與館員之間的糾紛。館長們認為，董事會應該支持館長的決策，即便這可能引起館員不滿;董事會認為，館員的不滿反而是館長缺乏行政管理能力和專業知識的表現。在第三名館長被解雇后，董事會展開了全國性的招聘，但始終未能吸引到合適的應聘者[9]。由于長期招不到合適的館長，董事會決定將圖書館管理外包給一家私營公司。

2.4.2? 合作內容

法戈與私營公司合作的內容包括：（1）合同為期2年，于2001年1月1日開始由私營公司管理運營圖書館并制定重組計劃;（2）由私營公司負責聘請新館長，預期在2年合同期內，新館長能夠執行圖書館改組，解決人員問題，重建圖書館在當地社區中的信譽。

合同開始不久，該公司提出了一項計劃外的新預算，市政府對此舉非常不滿。盡管董事會對公司的工作表現感到滿意，也還是未續簽合同，并幫助館長同公司解約。2003年1月1日，圖書館與私營公司的合同終止，館長成為政府雇員，直接為董事會工作[10]。

2.4.3? 外包成效

在法戈案例中，委托人和代理人的分離受到限制。雖然原有人員的日常管理權委托給了私營公司，但董事會保留了行政管理權。行政問責依然由委托人承擔，對代理人的控制明顯。為了繼續限制館長的行政管理權，政府通過外包，重新代理了館長權力之后，再次與私營公司解約，重新直接管理，實現了行政管理控制最大化的目標。

績效方面，法戈公共圖書館外包以來，2000-2001財年到2001-2002財年，館藏量增加了5%，流通量增加了14%，訪問量增加了16%，參考咨詢服務量增加了36%，總使用量增加了16%，而同期預算也增加了18%。公眾使用的增加不足以抵消預算的增加，導致單位成本小幅增長2%。在這個案例中，預算的增加可能是推動使用量增加的主要因素。而管理外包隨即解約的行為，實際上成為政府限制館長行政管理權，實現政治控制的手段。

2.5? ? 案例成效差異分析及主要影響因素

從選取的美國圖書館管理外包案例中發現，除了節省資金之外，選擇外包往往是由多種因素導致的，如政府間托管合作糾紛、建筑專業人才市場失靈、行政管理沖突等。通過對外包案例的成效分析可以發現這4個案例中有3例都通過外包這種委托代理關系，增加了政府控制，說明外包不一定意味著“政府甩責”，也可能是政府“加大控制”的手段。這種“控制加大”導致的服務水平下降，恰恰證明了委托代理關系建立后，確立政府責任“尺度”的重要性。4個案件中有2例都沒能降低成本、提高效率;盡管有3例都提高了公眾使用量，然而運營成本的增加才是提高使用量增加的主要因素。4例都表明，委托方和代理方盡管都實現了委托代理關系分離，然而委托人的行政管理控制最大化行為往往在此關系中占據主導，而不是代理人的預算最大化行為或信息優勢。法戈的案例也表明，聘用館長耗時過長、牽涉行政因素過多不會提高服務效率或增加公眾使用。最后，除了河濱縣以外，其他3個案例都重新回歸政府直接管理，說明原有管理體制中解決不了的政府甩責（原有圖書館服務交由其他圖書館系統托管）和行政管理沖突（圖書館董事會和館長、館員對具體業務的分歧）等根本問題，通過管理外包方式同樣解決不了，反而會繼續加劇服務水平下降的趨勢（見表1）。

3? ?美國公共圖書館管理外包爭論的焦點問題

圖書館服務作為專業服務，其外包的弊端成為發展遭遇諸多爭論的重要因素。

3.1? ? 專業沖突

圖書館行業已經離不開外包，外包的范圍從安保、裝訂、流通、編目、參考咨詢、管理運營，甚至延伸至整體外包。外包對很多圖書館業務來說已經成為必然選擇。在美國外包逐漸成為應對資金不足的一種有效工具，而且上述外包案例表明，政府并沒有因為管理外包就放棄了對圖書館的控制。反而，私營公司能通過簡化程序、提高自動化、改進工作方法和加強員工培訓來改善圖書館服務。如上述案例承接公司LSSI就在運營中研發了自己的虛擬參考服務系統。

然而外包從館藏采訪、管理運營到整體外包的范圍擴展，卻正在逐步觸及圖書館專業的核心，可以說業務外包對圖書館核心競爭力的影響是不容忽視的。

在河濱縣，私營公司提供管理運營服務，雇用全部工作人員;在蘭開斯特，市政府與全部館員都取消了雇傭關系，使之成為私營公司雇員。私營公司在取得人事權以后，為了追求利潤很可能會通過減少工資福利和人員數量，選擇受教育程度較低的人員來控制成本。專業人員的減少將會直接影響機構的專業化程度。外包的初衷是將非核心業務分離出去，以便集中精力開展核心業務，而一旦整體外包可以實現，由大量的非專業人員長期管理運營之后，那么圖書館專業的核心價值將不復存在，專業人員的職業價值將蕩然無存。

3.2? ? 樣板案例

1997年7月1日，LSSI正式接管河濱縣圖書館系統。在服務時間上，LSSI將服務時間延長了一倍;在人員上，LSSI接收了之前的人員，并給予相同待遇，曾經在經濟危機中被裁掉的人員也重新得以聘用。在購書經費上，LSSI接手之后增長了250%;在整體運營費用上，之前為630萬美元，LSSI接手后，1998年已經將運營經費降至540萬。河濱縣政府委托一家第三方機構對LSSI的運營表現進行評估，報告最終認為LSSI較好地完成了管理圖書館的任務[11]。截至2016年，圖書館系統由24個分支擴充至38個;全職館員從125名增至218名;每周運營時間由612小時增至1488小時……[12]。河濱縣圖書館系統管理外包計劃因其成功而成為1998年國家公私伙伴關系委員會項目獎獲得者[13]。

LSSI一直用河濱縣作為成功案例來宣傳自己，試圖讓圖書館界認為，由該公司管理外包是一種更好的選擇。然而，上述案例中法戈公共圖書館2003年、赫米特公共圖書館2004年、蘭開斯特退伍軍人圖書館2008年都回歸了政府管理。河濱縣作為LSSI承接的第一個整體外包的圖書館系統，為了打開市場，LSSI一開始就將這個項目作為樣板來打造，投入相當的人力物力。在外包過程中，LSSI確實幫河濱縣取得了一定的服務創新，但它的模式是否具有可復制性，能夠在一定程度上推廣？這一點仍有待長遠考察。

3.3? ? 人員減料

眾所周知，在管理運營外包費中，人員成本占最大部分。為了節約成本增加利潤，承接管理運營的私營公司普遍采取了增加非全職人員和志愿者，降低工資福利待遇等做法。

如蘭卡斯特新館的建筑面積是老館的三倍多，然而全職員工數量在外包后僅從原來的7名（包含3名專業人員）增加到8.5名（包含2名專業人員）。志愿者數量卻在成倍增加，工作時長累計是之前的四倍。另外，私營公司沒有公布過志愿者是否正在從事參考咨詢、編目等專業性工作，也沒有公布志愿者是否已經替代了全職圖書館員，作為其控制成本的一種手段。在河濱縣，私營公司不愿意員工因為工資穩定而產生懈怠情緒，聲稱他們通過獎勵的方式來激勵員工努力工作。在福利方面，公司雇員有機會加入401（k）養老金計劃。而原圖書館員本屬于加州公共雇員退休計劃（California Public EmployeesRetirement System，CALPers），在55歲工作滿20年即有資格獲得終身養老金。外包造成了館員公務員身份的喪失和養老金歸屬發生變化等問題。

3.4? ? 利潤謎團

外界很難得知私營公司到底通過承接外包能獲得多少利潤。河濱縣2002年審計結果中顯示，LSSI該年度的合同利潤只有8萬美元，占總外包費用的1.02%。但這是政府精明購買的結果，還是LSSI為打造樣板而有意為之呢？私營公司管理運營公共圖書館，多少利潤是合理的呢？

首先，私營公司本身確實運行效率高。2002年河濱縣審計顯示，公司僅使用外包費的5.29%來作為日常開銷，遠低于外包前的10%;其次，私營公司寧愿“賠本賺吆喝”。私營公司聲稱他們最初幾年的首要目標是站穩腳跟，并沒有考慮過獲利。

同時，私營公司可能通過壓縮運營成本中的人員經費和館藏支出，以及提高預算等方式來擴大利潤。蘭開斯特2002年人員的預算為50%，2003年降為48%，這導致一名專業人員辭職。館藏采購預算僅占8%，2003年降為6.6%。與其相鄰的三個圖書館系統在人員預算上卻達到64%-80%不等，館藏采購預算達15%左右。查爾斯·佩斯于2001年6月被LSSI聘用擔任法戈公共圖書館館長。2003年圖書館取消與LSSI公司的外包合同，他也與公司解約轉而直接受雇于政府，成為公共雇員。據他介紹，通過外包確實提高了工作效率。但對館長來說，來自LSSI的巨大壓力是如何能夠提高利潤，而不是花掉預算。在他運營期間，LSSI曾要求他申請增加28%的預算，并將其中的11%作為利潤。館長感到同時為公司和圖書館兩方面服務很困難，因此最終選擇了與公司解約，成為政府的公共雇員。

私營公司還試圖通過承接外包來探索新的贏利點。LSSI公司業務發展副總裁史提夫·考夫曼（Steve Coffman）曾經呼吁圖書館更應該像書店一樣運行。

面對每一個案例，私營公司承接以后到底利潤如何，因為涉及商業機密，因此外界無法獲知。但對于承接管理運營的LSSI公司這種多產業鏈、多贏利點的公司而言，其贏利模式是：企業從哪里獲得收入，獲得收入的形式有哪幾種，這些收入以何種形式和比例在產業鏈中分配，最后的利潤值等結果將在公司統一核算之后體現。換句話說，公司承接的外包，有些利潤高，有些并不盈利，但經過總體核算，達到盈利即可。LSSI除了承接圖書館管理外包，還從事數據服務和系統開發等業務，承接圖書館管理外包這項業務即使全部不盈利，其他業務只要盈利，經過總體核算，達到盈利即可。這就是私營公司寧愿不追求利潤也要堅持開展這項業務的原因。因為通過承接圖書館管理外包，私營公司可以打開市場，擴大宣傳，將自己的其他產品和業務滲透進圖書館，對公司而言是一種更好的宣傳。

4? ?美國公共圖書館管理外包發展對我國的借鑒意義

我國公共文化機構社會化管理運營的實踐過程，針對圖書館、文化館和綜合文化服務中心等，社會力量參與的具體內容包括：（1）參與設施建設，如館舍建筑、設施設備、藏品展品、自助圖書館、電子閱覽室等;（2）參與部分業務外包，如承接編目、流通外包，開展培訓講座、參考咨詢、閱讀推廣活動和服務等;（3）填補人員和崗位空缺，如擔當職業館長、志愿者參與等。然而，對整體管理運營外包而言，鄉鎮（街道）和村（社區）基層綜合性文化服務中心（包括鄉鎮綜合文化站）這類公共文化機構，由于層級低、靈活性強，可以通過社會化管理緩解運營壓力，提升專業化水平，模式容易復制推廣，產生規模效應。公共圖書館、文化館，尤其是較大型館，實行整體外包的尚屬少數，并非主流運營方式，并且整體外包對公益性、專業性的影響較大，其社會化管理運營出現的問題，涉及政府甩責、專業性忽視、唯“效率”論、跟風式外包、專業管理人才任用受體制限制等。針對這些問題，美國的案例能給我國一些借鑒和經驗。

4.1? ? 政府問責

20世紀80年代西方國家掀起了新公共管理運動，其重要內容就是借鑒企業管理理念與方法，打破傳統政府管理模式，采取更為靈活、多元的管理模式。作為市場經濟下的合約制度之一，委托—代理關系也被廣泛應用于政府管理活動當中，成為新公共管理運動最主要的改革內容之一。

委托代理研究者認為，委托關系一旦建立勢必存在代理問題，政府與公民之間也不例外。為了解決政府與公民之間的代理問題，實際操作中必須建立政府問責制，并把握委托代理的問責尺度[14]。

在上述案例中，一方面私營公司作為管理層有侵入政策領域的傾向，因為外包以后政府對這些機構的日常運作只進行有限的監督[15];另一方面，很多地區都因為私營公司承接外包而增加了政府控制，這說明外包沒有如一開始人們認為的那樣，只是政府“甩包袱”的工具，也可能給政府官員微觀管理創造機會，導致政府的直接管理控制增加，從而侵害機構的科學管理和專業運行[16]。

為消除公眾對外包的負面認識，以保持圖書館的公益性，政府需要合理看待圖書館外包方式，一旦選擇了外包，應通過一定方式加以監督和規范。加利福尼亞州為了規范外包于2011年10月出臺法案（AB438），對外包圖書館服務提出了更多限制：包括必須采取競爭性投標;連續四周提前公告;需進行成本比對核算;不得辭退、降低員工工資等內容。

因此，在我國利用社會力量管理和運營圖書館等公共文化機構時，既要運用市場這只“無形的手”增強活力，同時又必須堅持讓政府這只“有形的手”主導，把握全局。社會力量管理運營，不應成為政府“甩包袱”的工具，更不能“管辦不分”。堅持“政府主導”，明確委托的只是管理而不是責任，政府可以從有效引導、科學指導方面入手，完善配套政策，逐步建立政府購買服務、項目招標、第三方評估、社會化運作管理等工作制度，健全運作機制，以確保公共文化服務的政府主導責任不變、實現公益服務的原則不變。

4.2? ? 專業監督

公共圖書館由私營公司管理運營，是明智之選還是無計可施？在美國，有的地區對外包公司提供的高級管理人員表示歡迎，有的地區外包公司在長期社區關系發展方面表現不佳，有些規模較小的合同外包公司直接交由非圖書館員執行。而新公共管理的倡導者始終認為，政府別無選擇，必須通過外包才能有效解決問題[17]。

然而無論選擇的初衷和決定因素是什么，圖書館必須從長計議，將最大程度地保持專業性作為首要考慮內容。從美國的經驗來看，圖書館董事會、專業館員、行業組織、咨詢委員會都能發揮各自專業作用，維護外包以后的專業性。

首先，在美國由于圖書館實行法人治理，董事會在決策外包、維護專業性方面起著一定的決定作用。在我國圖書館考慮管理外包的時候，圖書館決策層也應該充分發揮自身專業作用，擔當起相應責任。

其次，如果一旦外包，最好由專業館員監督合同，成為合同管理人。私營公司可以進行館藏建設和員工招聘，但需在專業館員的指導下進行。

為了保持專業性，外包圖書館還可以建立專業咨詢委員會。如1997年在河濱縣LSSI成立了專業咨詢委員會，邀請一些備受尊敬的老牌圖書館員加入，使河濱縣圖書館能“直接從最有經驗和前瞻性的公共圖書館員那里獲得專業咨詢”[18]。

對外包私營公司的監督不能局限于滿足合同條款，而應該積極發現潛在問題，并發現行業組織的應有作用。如加利福尼亞圖書館協會（The California Library Association）指出“外包以后圖書館員就工作條件進行談判的權利必須予以保留”。公共圖書館協會（The Public Library Association）要求“圖書館員應有機會參與規劃和決策過程”。

4.3? ? 效率公平

在美國許多預算赤字的地區，外包更具吸引力，因為它被認為是節省資金的有效方式[19]。但據美國政府監督計劃（Project on Government Oversight ，POGO）的一份研究報告顯示：政府外包的成本要高得多[20]。美國圖書館領域對此進行研究之后，同樣認為管理外包幾乎不能節約多少錢[21]。對上述案例進行成效分析，也并未發現在成本、服務效能、公眾使用和社會影響等多個方面都取得積極效果的案例。

面對圖書館管理外包，美國出現了兩種不同反應：社區對外包持負面態度;媒體以及政府的興趣卻持續增加。達特茅斯公共圖書館和圖克斯伯里公共圖書館外包的文章甚至刊載在波士頓環球報上[22]。在一些社區，公眾對外包的反對使圖書館保持了公共管理，如得克薩斯州貝德福德公共圖書館（Bedford（Tex.）Public Library）[23]。然而社區的反對經常無效，因為在不止一個地區，盡管公眾普遍不贊成，但圖書館系統仍然被外包出去。

對政府而言，外包可能作為地方政府創新服務的“招牌”。但鑒于公眾對外包的反應不一，以及私營公司在維護社會公平和服務弱勢群體等方面的不足，政府和圖書館必須慎重考慮外包，以及重點關注私營公司不擅長的領域。因為，良好的圖書館服務與公民權利密切相關，而不是“簡單的商品”。圖書館代表的“公共物品”，政府才是公共服務最有效的提供者，而非市場。一旦將圖書館的核心服務外包給營利性公司，將直接觸及圖書館的公益性本質。

4.4? ? 適用方式

上述案例中，赫米特和蘭開斯特在尋求既具備圖書館管理能力，又具備建設工程經驗的人才方面經歷了失敗。但兩者通過“建造-經營-轉移（build-operate-transfer，BOT ）”的外包方式解決了這一問題。實際上，BOT是PPP（公私合作）模式的一種具體形式，是公共基礎設施的一種項目融資模式。BOT的一般程序為：私營公司負責公共基礎設施建設，并在合同期內提供運營服務。合同到期后，基礎設施交還政府部門，回歸公共管理。分析案例的適用性可以發現，我國公共文化設施同時面臨建設及運營管理雙重問題時，可以借鑒美國經驗考慮采取PPP模式[24]。因為公共文化設施對政府來講，由于其具有公共屬性，前期建設與后期運營管理的壓力都很大。而對于社會力量而言，穩定而大量的受眾需求與“使用者付費機制”能夠吸引其投資與運營。因此原則上來講，PPP模式適用于公共圖書館等各類公共文化設施。通過PPP模式的合作，能夠讓非公共部門所掌握的資源參與到提供公共產品和服務中，從而實現政府公共部門的職能并同時也為私營部門帶來收益，可以在適當滿足私營部門投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限資源發揮更大作用。但在實際操作中，不同需求、不同類型的公共文化設施需要根據自身情況采取BT、BOO、TOT、BOT等不同的具體模式，另外政府和社會力量都要“有利可圖”，須從項目成功的角度選擇適用方式。

4.5? ? 管理合同

圖書館管理外包的基礎是管理合同。合同原本是企業經濟往來常用的一種方式。自新公共管理運動以來，政府也通過合同，在保持所有權的同時更有效地提供管理服務[25]。管理合同在字面上看應該以管理為重點，政府只保留對運營和一般性政策的控制權，私營企業提供管理運營和專業服務，但應特別注重管理認同和尊重委托人（政府）的管理偏好。這種方式在國外應用較廣，新西蘭通過《新西蘭部門法（New Zealand State Sector Act of 1988）》廣泛采取合同方式，永久性地結束了政府高級管理人員的“終身職位”[26]。

我國也可以借鑒國外經驗，圖書館在缺乏管理人才的情況下，政府可以通過與供應商簽訂管理合同的方式來達成臨時解決方案，由供應商在市場中聘任類似“職業經理人”，或管理團隊的方式來開展管理運營，圖書館原有人員仍可保持公共雇傭，但由私人承包商監督。通過這種方式減輕政府管理壓力，創新圖書館服務。另外，必須充分利用合同細化雙方責任和義務，以規范和控制外包過程。最后，合同管理人可以由專業館員或者政府人員來擔任，但對合同的管理應限于履約問題，且不干涉具體業務。

5? ?結語

美國公共圖書館管理外包的未來并不明朗。并且來自世界范圍的案例都顯示，地方政府選擇圖書館管理外包的直接原因是為了應對經濟的持續低迷。本文所述案例最終都回歸到公共管理部門。還有好多地區曾經嘗試外包，但通過考察后放棄了這種想法。其實不單只是在美國，從全世界范圍來看，實行管理運營外包的圖書館尚屬少數，并非圖書館運營的主流方式。整體管理外包只在一小部分地區的一小部分圖書館有過實踐，也沒有改變世界各地大多數公共圖書館由政府直接運營的狀況。館長職能的外包模式也存在諸多問題，如館長權限不好界定，與其他館員目標不一致，會產生行為差異，其管理職能的發揮可能因圖書館原有的人事格局等因素受到一定限制等。面對這些爭議和問題，我國公共圖書館采取管理外包模式，務必慎重考慮，充分借鑒已有成功經驗，避免“一包了之”。

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作者簡介：關思思，女，天津外國語大學圖書館館員。