國企混改下的國有資產流失
——以武漢冠生園為例

四川農業大學商學院資產評估系 羅玲 陳園園 劉曉鳳 羅意

國有企業混合所有制改革是指國有控股企業中加入非官方的民間資本，使得國有企業變成多方持股，但企業仍然是以國家控股為主導來參與市場競爭。通過國有企業混合所有制改革，可以為僵化的國有企業增加競爭力和活力，為國有企業打造符合現代企業標準、有競爭力、富有創新力的管理體系。

然而，由于企業內部治理體系的缺陷和外部約束的漏洞，導致國有資產在改革的過程中大量流失。據不完全統計，截至2018年12月，我國有關國有資產流失的法律裁判文書已多達10966個，通過二審、再審或是其他審理程序作出裁決的案件比例高達48.09%。由此可見，因國有資產流失所引發的糾紛不僅數量多，而且情況復雜、難以輕易解決。案件中排名前十的案由，如圖1所示。

本文以武漢冠生園為例，采用單案例研究方法對國有企業混合所有制改革背景下，國有資產流失的問題進行探討。

圖1 國有資產流失主要原因

1 文獻綜述

國企改革自1992年始，取得了不少的成就，與此同時國有資產流失的情況也較多，這引起了社會的廣泛關注，相關的專家學者也對此展開大量研究。以下是學術界關于國有資產流失途徑和原因的相關見解。

1.1 國有資產流失途徑

1.1.1 企業內部治理體系存在漏洞

一方面，國有企業體制較為僵化，由于企業內部活動激勵不足，職工的管理體系和激勵機制與民營企業相比有較大的差異；另一方面，就是因為所有權和管理權的矛盾，導致國有企業中典型的“所有者缺位”的現象，致使國有資產流失。

1.1.2 管理層規避法律或違法犯罪

在國有企業經營過程中，管理層濫用職權，通過單位間業務往來以高進低出、賠本銷售等手段，私自轉移、隱匿和侵吞國有資產，造成國有資產大量流失，這也是目前國有資產流失的主要途徑。

1.1.3 隱性國有資產流失

國有資產的隱性流失主要是兩種形式，一方面，國家壟斷利潤被當作正常的行業經營收益無償分配給個別利益集團；另一方面，國有資產長期被無償占用，一些國有企業高管為了自身利益，無償利用國有資產開辦各類產業。

1.1.4 國有資產價值被低估

資產評估是國有資產運營的重要環節，但是由于現在資產評估行業體系及方法均尚不完善，評估環節大量依賴評估人員的主觀判斷。正是由于這種主觀性，容易使有心人利用，刻意低估國有資產價值，造成國有資產流失。

1.1.5 其他的途徑

除了上述途徑之外，也存在國有企業為私營企業盲目提供經濟擔保、經營決策者對未來形勢作出錯誤判斷等情況而導致國有資產流失。

1.2 國有資產流失原因

1.2.1 國有企業內部治理監督體系不完善

國有企業的權力沒有清晰明確的劃分和制衡，缺乏必要的監督機制。“多龍治水”的現象沒有得到有效解決。

1.2.2 外部約束機制不健全

(1)國有資產相關的法律法規不盡完善，難以面面俱到，規范的現代化企業制度尚未完全建立。同時對違法犯罪行為打擊力度較小，讓違法犯罪分子肆無忌憚。這也是造成幾年前我國寶貴的稀土資源在不法分子手中，通過走私途徑大量流失的重要原因之一。

(2)有關人員保護國有資產意識不強，尋求法律保護的積極性不高。

(3)缺乏必要的審計制度，交易程序不規范，讓政府、法院等機構可以串通勾結，相關管理人員非法交易造成國有資產流失的現象屢禁不止。

(4)國有資產產權界定不清晰。國有資產產權界定范圍有三個方面，分別包括原始投資為國家的國有資產，原始投資增值的國有資產以及需根據具體情形判斷是否為國有資產。這種不確定性下產生的產權糾紛問題，在沒有妥善處理的情況下很有可能會造成國有資產的流失。

2 案例分析

2.1 案例選擇

目前學術界對國有資產流失的研究大多從宏觀的角度進行探究，通過對大量案例和社會現象進行分析，抽離出這些案例的共性得出有關結論。這種研究方法 雖然可以得出具有普適性的結論，但也具有結論較空泛的缺點。本文通過選取單個案例，從微觀層面進行探究，總結出國有企業混合所有制改革背景下的國有資產流失途徑、原因和防范措施。希望可以對國有資產在混合所有制改革的過程中存在的問題，提供相關的參考。

本文選取武漢冠生園作為案例研究對象。

2.2 武漢冠生園改制過程

武漢冠生園是一家老字號國有企業，由于經營不善，多年來連續虧損、資不抵債。到2001年負債高達一億元人民幣，相對應的資產卻只有不到4000萬元。在這種背景下，武漢冠生園選擇改制求生。2001年底，在江漢區體改委原主任廖府庭、區經貿委主任郁廣新和副主任吳岳、冠生園公司原總經理韓建強等人的操作下，武漢冠生園與武漢添地集團達成改制協議。

根據協議，添地集團購買武漢冠生園的土地和廠房，所得款項由武漢冠生園安置職工。實際上，這并不是國企與私企的兼并，本質上是一場土地買賣交易活動。武漢冠生園并沒有成為添地集團的子公司，添地集團也不會為其相關的債權債務承擔責任。由于國家對改制的困難國有企業有著各種優惠，添地集團就以“改制”的名義享受購買土地的優惠。原本經江漢區國資局確認的資產評估價值3680萬元的土地及附著物，在低估價值等情況下，被添地集團以1311萬元的價格取得。由于武漢冠生園原廠長韓建強私下與一個加油站簽訂30年租期的土地租賃合同，使得添地集團無法進行土地開發，于是在支付了960萬元的地款之后，未支付剩余款項，職工得不到妥善安置，最后由政府撥款460萬元用于職工安置。操作過程如圖2所示。

圖2 土地資產流失過程

此外，在調查的過程中，還發現另一個武漢冠生園廠區，這個廠區是股份性質的企業，與國有企業武漢冠生園使用相同的商標，且這里使用的機器工具均是從國有企業武漢冠生園廠區搬過來的。而這家股份性質的武漢冠生園企業最大的股東便是韓建強——國有企業武漢冠生園的原廠長，占有51%的股份。

毫無疑問，武漢冠生園的改制結果造成了國有資產的大量流失。

2.3 國有資產的流失途徑

由以上可知，武漢冠生園國有資產流失途徑主要如下。

2.3.1 改制做幌子，買賣是實質

添地集團通過改制的名義，享受國家的優惠政策，以低廉的價格購買了武漢冠生園的土地及附著物，通過一系列暗箱操作，將原評估3680萬元的資產以960萬元價格購買，導致國有資產流失了2720萬元。并且，在2018年，該塊土地及地上附著物的價值已從14年前的幾千萬元上漲到數億元，實際損失金額難以估量。

2.3.2 利用資產評估主觀性壓低評估價值

原本土地上的附著物是價值1800萬元，而江漢區企業辦認定是1500萬元左右，在整個過程中，沒有請第三方獨立的評估機構進入界定。

2.3.3 管理人員私藏隱匿

(1)原廠長韓建強將市場價30元/平方米的土地以4元/平方米的價格租給加油站30年。首先，私自出租國有資產的行為不合法；其次，出租價格遠低于市場價格，違背價值規律。

(2)韓建強轉移國有資產到自己的私營企業。一方面，這種轉移國有資產的行為已經造成了國資流失；另一方面，韓建強的私營企業利用國企商標，將從以下方面造成國企無形資產流失。

一是，在市場上，消費者很有可能將私企生產的產品當作國企的老字號產品購買，私企產品搶奪國企產品的市場份額，大量的利潤最終流向了私企的囊中。

二是，可能會導致消費者對該產品失去信任，產品口碑下降，品牌信譽度下降，進一步導致產品銷量下降。

2.3.4 相關執法機關、政府人員勾結串通

(1)武漢添地集團可以與武漢冠生園簽訂協議，是由于時任江漢區體改委主任廖府庭接受添地公司的賄賂，欺騙了原武漢冠生園法定代表人韓建強，造成后來國有資產以各種形式大量流失。

(2)武漢冠生園職工不同意這樣通過買賣的所謂改制，但是職工的意見并沒有得到很好的反映。

(3)從2004—2017年底，武漢冠生園多次上訴，要求確認與添地公司簽訂的協議無效，都以敗訴告終。然而，早在2004年，由于中國中央電視臺的曝光，添地集團簽訂了同意退出的相關承諾書。但直到2018年4月份，添地集團在相關司法機關和政府支持下，仍然沒有作出舉動。表1所示為武漢冠生園截至2018年12月份的審理情況。

從表1可以看出，法庭多次以合同存在效力、缺乏足夠證據證明當事人非法勾結為由駁回武漢冠生園的上訴。然而，據中國政法大學教授表示，武漢監察局對于本案件國有資產的流失認定具有法律效力，可以作為證據使用。但是這一重要證據卻不被認可，背后的原因著實令人匪夷所思。表2羅列了本案例無法估量的國有資產損失情況。

表1 武漢冠生園審理情況

表2 國有資產損失情況

3 結論與建議

武漢冠生園初衷是改制，但執行的過程實際是單純的買賣，沒有達到找合作方進行改制后承擔銀行債務的目的，并且因有心人的操作而造成國有資產大量流失。針對上述流失的途徑，在這里提出以下幾個方面的措施來防范國有資產的流失。

3.1 建立健全企業內部治理體系，完善信息披露制度

3.1.1 根據現代企業制度，找到與國有企業的契合點

建立執行效率高的企業治理體系結構和獨立于執行機制之外的監督體制，這一點可以參考新加坡的淡馬錫模式，在董事的任期滿或因其他原因使資格被取消時，其他常務董事的資格也會一起被取消，這就為董事會的運營效率和監督治理提供了較高的制度保證，一定程度上控制獨大或其他貪污現象。

3.1.2 強化信息的披露制度

在本案例中，原廠長挪用國有資產的大批機器設備到自己的私企中卻沒有被發現，說明其信息披露的透明度很低。因此需采用強制性的手段披露信息，最好規定信息披露的頻率，讓公眾進行監督。

3.2 有效控制國有企業混合所有制改革程序

本案例中添地集團的一系列作為，除了不法分子本身的暗箱操作外，也表明了進行混改的程序還存在較大的缺漏。按照我國規定，國有企業改制方案需要依據《企業國有資產管理法》和國務院國有資產監督管理委員會的有關規定履行決定或批準程序。未經批準的情況下不得實施。但現實仍存在未經批準私下簽訂協議的情況，因此有關方要加強程序控制和對違反者的打擊力度。

3.3 對改制企業的資產評估要科學合法

要根據實際考慮評估方案。如輕資產企業具有無形資產占比較重、流動資金周轉速度快的特點，而重資產企業具有實物資產占比較大等特點，故前者可能更多地使用收益法或實物期權法，后者可能會選用市場法。同時，也要將財務報表、審計報告及以前年度的評估報告等有效數據作為參考，得出科學的評估結論。由于評估程序及方法不科學，缺少第三方專業評估人員的參與，使得本案例評估結果不合理。

3.4 完善外部監督控制制度

3.4.1 健全法律體系

根據現在和過去的案例原由，總結出法律法規中存在的漏洞，對暴露出的問題進行彌補。本案例從2004年發現問題直至2018年共計14年的時間，都沒有將問題解決，法院給出的上訴失敗結果的理由是證據不充分，然而法學教授又認為監察認定結果可作為充分證據，其中的法律認知還存在較大爭議，而這一問題遲遲未得到解決，也是導致國有資產流失卻難以追回的重要原因之一。并且這也是造成社會上國有資產流失的主要原因之一，希望有關部門可以重點關注法律存在的問題，提高解決問題的效率。

3.4.2 創新信息公開方式，完善信息公開路徑

及時聽取外部的意見，加強社會對企業改制過程的監管，減少改革過程中利益相關者的非法行為，預防國有資產的流失。可以看出本案例中信息的披露和公開方面漏洞較大，導致許多違法亂紀行為都沒有被發現，職工的意見被無視，從而導致了混改失敗的結果。

3.4.3 相關機構的事后補救措施

相關政府人員要及時做好司法救濟服務，隨時關注合作企業財務狀況，明確雙方問責機制，制定出應對風險的系列措施。本案例中武漢冠生園在未得到足夠的職工安置費的情況下，政府出資補助是做得較好的方面，但同時，政府沒有深究其中的原因并及時作出相應的應對措施，也反映了政府救濟服務體系的不完善。