自然保護區可持續管理政策研究

鄧志彪

摘 要 當前我國自然保護區的發展，受到迅速發展的社會經濟的巨大沖擊。如何推進自然保護區的可持續發展，是一個管理難題。基于此，介紹自然保護區可持續管理政策的重要性，分析自然保護區管理過程中存在的問題，并基于可持續發展理論，分析自然保護區可持續管理政策的制定辦法，以提高自然保護區發展的可持續性，從而全面提高我國生態環境的保護水平。

關鍵詞 自然保護區;可持續發展;管理政策

中圖分類號：X36 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.06.081

工業革命與信息革命的開展，加速了地球生態環境惡化。人類設立自然保護區的初衷，就是在日益惡化的環境中為人類的生存與繁衍保留一些原始地貌的土地，保護生物的多樣性。然而，自然保護區每年需要投入大量的人力、物力、財力進行管理，而自然保護區自身的經濟效益，始終是困擾著其發展可持續性的重要因素。如何推行自然保護區可持續管理政策，是擺在相關工作部門面前的重要課題。

1 自然保護區可持續管理政策的重要性

世界環境保護組織的統計數據顯示，目前全球共有超過30 000處自然保護區。在這些自然保護區中，動物和植物可以按照原本的生活方式生存，生態環境和生物鏈也基本按照原本的生物架構維持[1]。目前，全世界的自然保護區數量還在持續增長。設置自然保護區能夠提高人類對環境變化的了解程度，保護生態資源的多樣性，保護物種，為子孫后代留存財富。當前，自然保護區的經管理方式主要是自主經營，政府只是起到監督管理與政策支持的作用。但是，目前的自然保護區管理已經向生態保護圈的方向發展，管理的開放性、多樣性、融合性程度加強，要求管理者提高可持續管理的能力[2]。

因而，在這樣的環境下推行自然保護區的可持續管理政策，主要有以下3方面意義：1）提高自然保護區的營收能力，保障管理部門有充足的資金安排日常的管理活動，尤其是增進很多貧困地區自然保護區的營收能力;2）提高自然保護區管理的科學性，增強管理者的科學意識與可持續意識，減少營收創收活動對自然保護區生態環境的破壞，提高自然保護區管理與監督執法活動的科學性與合理性;3）促進自然保護區的標準化與規范化經營，保障其經營管理活動有秩序進行，提高自然保護區與周圍環境的整體性，提高自然保護區的教育功能與社會功能。

2 自然保護區管理過程中存在的問題

自然保護區的發展過程中，可持續性嚴重不足，主要體現在以下3個方面。

1）目前我國自然保護區的環境保護體制與經濟發展的速度與水平相比較為滯后，存在管理錯位現象，導致一些自然保護區的發展經費嚴重不足[3]。我國正處于改革開放攻堅克難的階段，一些自然保護區在市場化浪潮中迫于自養壓力，只重視經營而疏于管理，出現了很多營收創收不規范的現象。

2）我國自然保護區主要采用單方管理的管理制度，管理的主體主要是政府的有關經營部門，與自然保護區的發展密切相關的企業、民眾、社會組織在管理中集體失聲，給具體的管理政策執行帶來了很大難度。一些自然保護區存在明顯的無分類管理現象，導致管理的約束和失控現象并存。

3）我國對自然保護區的資源利用水平較低，一些自然保護區仍然以單一的保護手段為主，忽視了對自然保護區資源的開發與利用，導致政府的管理壓力逐年增加，導致自然保護區成為很多地方政府的負擔而不是財富。

3 制定科學的管理政策，推動自然保護區的可持續管理發展

3.1 加快自然保護區的管理體制改革

3.1.1 建設分級管理制度

加快自然保護區的管理體制改革，地方政府要將自然保護區的發展區與自身的經濟建設目標整合，提高本地經濟發展的協調性與統一性，為自然保護區“造血”。一方面，政府要改變目前自然保護區管理過程中權責不清的現象，將自然保護區的管理權限完全交付給管理機構，并建立保護地管理體制模式序列。按照“意見征詢—意見統一—協議簽訂—設立共管機構—責任轉移”的流程，加速現代化自然保護區共同管理體制的建立。另一方面，政府要將自然保護區的發展納入年度經濟計劃，按照資源整合、資源配置、資源優化等模塊，科學管理自然保護區的資源。

3.1.2 提高自然保護區管理的統一性

加快自然保護區的管理體制改革，政府要積極發揮自身的協調能力與溝通作用，為不同的企業、群眾組織、社區組織之間架設溝通的橋梁。要正確看待政策調整作用，進行綜合配套的政策改革，提高政策指定的整體性與統一性。新出臺的政策要盡量考慮原有的管理政策，吸收原有政策的經驗教訓，避免頻繁的政策更改，給每一道管理政策一定的適用期限，通過協調多方利益主體的關系，為政策的執行掃清障礙。此外，改進自然保護區現有的人員編制，根據保護區的自身條件，有選擇地推行公務員制度，提高管理人員與運行維護人員的穩定性，提高自然保護區政策執行的連續性。

3.1.3 引入市場競爭機制

加快自然保護區的管理體制改革，自然保護區的管理部門要加快自身的市場化制度建設，引入市場競爭機制，使自然保護區重新煥發出生機和活力。按照國家級自然保護區和地方級自然保護區的管理等級，明確保護區的管理職責，按照不同的管理政策進行市場化改革。合理制定自然保護區的門票價格，改善自然保護區的服務，提高對旅游資源的開發利用效率。在這種市場化的經營改革中，自然保護區要重視強化保護管理職能，提高監督與管理在市場化經營中的作用，加強對本地企業、政府部門以及社會組織之間的合作，尋找更多的合作伙伴，緩和與社區之間的矛盾。

3.2 拓展自然保護區的管理主體

3.2.1 提高自然保護區管理的公開透明度

拓展自然保護區的管理主體，管理部門要提高管理活動的公開度與透明度，在國家政策允許的范圍內，盡量讓共同開發管理的合作伙伴了解更多的市場化經營細節，了解自然保護區的實際資源情況，提高不同管理主體對經營活動的認同。這個過程中，保護區的政府機構也要強調自身的行政屬性，尤其是在市場化轉型的過程中，加強對非法占有保護區資源、非法從事自然資源開發、非法進行自然資源倒買倒賣等活動的打擊力度，加強對可持續政策執行過程的監督。此外，保護區機構要加強對營收創收活動的規范性監督與管理，整合自然保護區的利益與周邊社區的利益，提高公眾對自然保護區市場經濟活動的滿意程度。

3.2.2 提高管理過程中的群眾參與

拓展自然保護區的管理主體，保護區機構還要提高管理過程中的群眾參與度，提高民眾參與自然保護區管理的自發性。保護區機構可以采用生物圈保護區的功能劃分方法，拓展保護區的保護活動范圍，處理好經濟發展與自然環境保護的協調性問題，減少資源保護過程中的民間阻力，提高公眾對自然保護區保護工作的理解。保護區機構還可以將開發與經營的利益與共同管理的主體共享，通過經濟手段將保護區的利益與周邊社區的利益緊密結合在一起，使民眾明白保護自然環境資源就是保護自身權益，通過經濟獎勵手段和精神激勵手段提高社區民眾的主人翁意識。

3.3 優化自然保護區的資源配置

3.3.1 協商自然保護區的資源管理法規

優化自然保護區的資源配置，保護區機構要建立公平協商制度，保障當地群眾支持政府的行政決策，并參與到政策執行的過程中來。一方面，保護區機構的各項活動要獲得周邊地區居民的授權，提高經濟開發活動的合法性，并充分吸納民眾的觀點和意見，提高保護性開發政策指定的民主性與科學性。另一方面，機構要設置一定的政策管理緩沖地帶，協調好保護區、民眾、政府主管部門、市場經營主體之間的關系，在制度上與政策上擴大民眾的知情權與參與權，提高管理的可持續性。

3.3.2 優化自然保護區的資源利用方式

優化自然保護區的資源配置，保護區機構要聯合政府管理部門，處理好自然保護區的土地權屬問題，綜合運用經濟手段和法律手段，避免單一采用行政手段進行管理而造成安置資金與安置地的管理問題。在新的自然保護區的開發與管理過程中，保護區機構要做好資源調查與整合工作，適當安排當地居民在保護區經營活動中就業，解決社區人民的生存問題，降低管理過程中的阻力。在土地資源開發與利用中，更多考慮人的生存與人的發展，協調好保護區的整體利益與局部利益的關系。

3.3.3 做好自然保護區的環境管理工作

優化自然保護區的資源配置，保護區機構要始終堅持可持續發展原則，將生態建設放在管理工作的重要位置。尤其是保護區的生態旅游資源開發，要始終堅持生態性原則，利用現代化的信息技術與通信技術，做好保護區的基礎設施建設，避免短時間涌入過多游客對保護區的資源造成負面影響。加強生態宣傳，提高游客的公民意識、道德意識與環境保護意識，開展“開放式、參與式、適應式”的現代化資源管理，提高保護區管理政策的可持續性。

4 結論

自然保護區的可持續管理政策，要適應當前的經濟發展形式，加強經濟約束與經濟控制。研究自然保護區可持續管理政策，有助于政府部門從發展的角度看待目前自然保護區發展中的不足，改革管理方式，創新經營方式。因而，管理人員要轉變管理與經營意識，加強生態建設理論學習，并在管理與經營實踐中探索提高自然保護區發展可持續性的方式。

參考文獻：

[1] 王振海，高文彬，李龍.自然保護區的林業資源保護利用及可持續發展對策[J].中國林副特產，2019（1）：93-94.

[2] 鄭艷芳.廣西木論國家級自然保護區生態旅游管理現狀及可持續發展探討[J].綠色科技，2019（1）：217-218.

[3] 侯雨峰，陳傳明，胡國建.福建閩江河口濕地國家級自然保護區社區居民可持續生計評價與分析[J].濕地科學，2018，16（4）：530-536.

（責任編輯：劉昀）