農村集體土地產權制度改革路徑探析

王宇

摘 要：土地是農民的立命之本，也是農村經(jīng)濟的根本，推進農村土地產權制度改革是深化農村改革的重中之重，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。本文對農村土地產權制度改革面臨的問題進行了梳理，在深入分析問題的基礎上，遵循把握正確改革方向、堅守法律政策底線、尊重農民群眾意愿的原則，從完善法律制度建設、推進土地確權、完善農地流轉制度、推進宅基地改革和探索農村建設用地入市等幾個方面，對深化農村土地產權制度改革的路徑進行了探索。

關鍵詞：集體土地;產權;改革;路徑

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0081 — 03

一、我國土地產權制度的變遷

威廉·配第曾經(jīng)說過“土地是財富之母，勞動是財富之父”，在諸多的生產要素中，土地是最重要的，土地問題一直為人們所關注。1949年建國以來，我國農村土地產權制度經(jīng)歷了四次較大規(guī)模的調整，經(jīng)歷了一個從農村土地農民所有、農民經(jīng)營，到農民所有、集體經(jīng)營，到集體所有、集體經(jīng)營，再到集體所有、家庭聯(lián)產承包經(jīng)營的變化過程。

（一）農村土地農民所有、農民經(jīng)營的產權制度

1949年9月29日通過的《共同綱領》明確指出，必須有步驟地將封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r民所有制，由此開始了我國對農村土地產權制度改革的探索。1949年以前，我國土地制度基本是實行封建地主階級所有制，土地高度集中在為數(shù)不多的地主和富農手中，而廣大的農戶卻只占有少數(shù)的土地。當時在農村，地主和富農占人口比例僅為10%左右，但卻擁有70%--80%的土地。1949年中華人民共和國成立，提出了建立農民土地所有制的農村土地產權制度。1953年的時候，我國土地改革基本完成，土地的封建地主階級土地所有制被廢除，建立了農民土地所有制，實現(xiàn)了“耕者有其田”，標志著我國農村土地產權制度的歷史性變革。

（二）農村土地農民所有、集體經(jīng)營的土地產權制度

1952年起，全國開展農業(yè)合作化運動。起初是以自愿為原則成立農業(yè)生產互助組，互助組實行集體經(jīng)營。這種模式，沒有改變農民對土地享有所有權。在互助組之后，又開始成立初級農業(yè)生產合作社，農民將其所有的土地進行入股，由集體享有使用權，但土地依然歸農民所有。這是一種土地由農民所有、集體經(jīng)營的模式。最后是成立高級農業(yè)生產合作社，農民將其土地所有權無償轉讓給高級合作社，合作社享有土地所有權，并實行統(tǒng)一經(jīng)營。土地產權制度逐步由土地農民所有、集體經(jīng)營過渡到土地集體所有、集體經(jīng)營。

（三）農村土地集體所有、集體經(jīng)營的土地產權制度

1958年我國進入人民公社化時期，土地產權制度在保持集體所有、集體經(jīng)營的基礎上，對土地所有權的主體進行了進一步調整。土地所有權由高級社時期土地屬于勞動群眾集體所有，調整為土地由公社、生產大隊、生產隊集體所有，形成了“三級所有，隊為基礎”的農村土地產權制度。

（四）農村土地集體所有、家庭聯(lián)產承包經(jīng)營的土地產權制度

1978年改革開放，為了進一步調動農民積極性，解放農村生產力，將土地的所有權與承包經(jīng)營權相分離，實行二權分置，確立了土地由集體所有，實行家庭聯(lián)產承包責任制的土地產權制度。這一制度的確立是農業(yè)生產關系的一次大變革，在所有權與經(jīng)營權分離的基礎上實行了雙層經(jīng)營體制，既保持了土地的公有性質，又賦予農民經(jīng)營自主權，推動農村土地產權制度進一步發(fā)展。

二、我國農村土地產權制度改革面臨的問題

（一）農村集體所有權主體虛位

從《憲法》《土地管理法》《土地承包法》對土地所有權的規(guī)定中看，我國實行土地社會主義公有制度，土地所有權分為國家所有和集體所有兩種所有方式。具體而言，城市的土地屬于國家所有;農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。也就是說我國農村土地實行集體所有制，但是現(xiàn)行立法并未對集體作出明確規(guī)定，實踐中，我國農村土地集體所有包括三種情況，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有和村民小組集體所有。由于法律對“集體”沒有明確的界定，導致實踐中所有權主體虛位的問題。以村集體所有這種形式為例，理論上土地由村集體享有所有權，但是“村集體”是指村委會、村民代表還是全體村民，對此法律上并沒有明確規(guī)定，因此需要行使所有權時，所有權主體無法確定的問題就暴露出來。

（二）農村集體土地產權權能不完整

土地產權是有關土地財產的一切權利的總和，包括對土地的占有、使用、收益、處分等權利。土地產權屬于物權，是具有排他性的權利，因此土地產權中的每一項權利的享有和實施都必須是充分的。但實踐中農戶不享有完整的土地產權。例如農戶的土地使用權不能進行抵押，依照《擔保法》的規(guī)定，農村的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，也就意味著農村居民不能利用土地使用權進行抵押貸款，無法進行融資，所以農村土地產權權能受到了一定的限制，并不是完整意義上的產權。

（三）農村土地產權市場化程度不高

隨著深化農村改革的深入推進，土地流轉、適度規(guī)模經(jīng)營成為了農村改革的一項重要內容。土地流轉可以有效實現(xiàn)土地資源與人力資源的優(yōu)化配置。一方面通過土地流轉、規(guī)模經(jīng)營，土地集中到種田能手手中，提高了生產效率，土地資源得到了優(yōu)化配置;另一方面，農民將土地流轉出去之后，有的進城務工，有的進入合作社、家庭農場等務工，這部分人取得了大量的非農收入，提高了農村居民的人均收入，人力資源得到了優(yōu)化組合。要加快土地流轉，推動適度規(guī)模經(jīng)營，就必須要通過產權市場來實現(xiàn)。但是目前尚未建立完善的農村土地產權市場，從某種程度上降低了土地使用的效率;同時有些地方不是依靠市場而是憑借行政命令促進土地的流轉，嚴重破壞了作為產權主體的農民在產權交易中所享有的權益，導致農民的土地經(jīng)營權難以實現(xiàn)。

（四）土地經(jīng)營權流轉制度不健全

在我國，土地流轉經(jīng)歷了一個從禁止到限制、到允許、到鼓勵的過程。土地流轉在農村經(jīng)濟發(fā)展中起著至關重要的作用，但是目前土地流轉的制度卻不很健全。一是土地流轉的政策配套不完善。財政、金融等部門對新型農業(yè)經(jīng)營主體支持不足，有技術、有能力的家庭農場、種植大戶、合作社擴大經(jīng)營規(guī)模面臨融資難的困境。二是土地流轉市場定價機制尚未建立。由于沒有實現(xiàn)土地流轉市場化，土地流轉時服務中介的功能并未充分顯現(xiàn)出來，與之相應的是土地評估機構缺失，土地流轉價格不穩(wěn)定，實踐中土地流轉期限短，多以一年為期限，影響了土地流轉的穩(wěn)定性。三是土地流轉糾紛解決機制不完善。土地流轉呈逐年上升的趨勢，隨之而來的是土地流轉糾紛的增多，由于土地流轉不規(guī)范，程序缺失，形式上還存在口頭約定的情況，存在的隱患容易引起糾紛。如何能夠快速有效地解決土地流轉矛盾糾紛成為了一個迫切需要研究的問題。

三、我國農村集體土地產權制度改革的路徑

土地是是農村經(jīng)濟的命脈，也是農民最重要的生產資料，因此農村土地產權制度改革必須要在遵循把握正確改革方向、堅守法律政策底線、尊重農民群眾意愿等基本原則的基礎上進行。

（一）完善農村集體土地產權的相關法律法規(guī)

加快修改《土地管理法》《土地承包法》等涉及農村土地產權制度的法律法規(guī)，破解土地產權制度改革中存在的法律障礙，加快農村土地產權制度改革。一是要解決農村集體土地所有權不明晰的問題。如何讓農村土地所有權真正落實到農民頭上是當前必須進行解決的首要問題。二是要界定農村土地承包權和經(jīng)營權的法律地位和權利邊界。法律僅規(guī)定土地承包經(jīng)營是用益物權，但是農村土地產權制度改革，實行“三權”分置，將土地承包經(jīng)營權中的承包權與經(jīng)營權相分離，那么承包權與經(jīng)營權的法律地位及性質就成為了又一個必須要明晰的法律問題。從實際情況看，土地承包權是基于農村村民的村集體成員身份產生的，側重于身份權，而經(jīng)營權則屬于財產性權利，其具有用益物權的性質。因此明確農村土地承包權和經(jīng)營權的權利邊界和法律地位，是深入推進農村土地產權制度改革的關鍵所在。三是要明晰利用土地經(jīng)營權進行抵押的合法性。農民融資困難是阻礙農村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一，為進一步拓寬農村融資途徑，完善農村土地產權權能，應當允許土地經(jīng)營權進行抵押。現(xiàn)在正在進行農地使用權抵押試點，但是現(xiàn)有法律體系中，土地經(jīng)營權是不可以用于抵押的，而且農村土地承包權具有身份權的性質，不適宜進行抵押貸款。因此必須修改相關法律，確認土地經(jīng)營權的物權性質，允許土地經(jīng)營權抵押。

（二）穩(wěn)步推進確權登記工作

土地確權是農村土地產權制度改革的基礎性工作。明確土地的所有權、承包權、經(jīng)營權的主體是推進農村土地產權制度改革的前提和基礎。對于農村集體土地的確權工作應當穩(wěn)步推進，一是要加大宣傳引導力度，讓農民了解為什么要確權，確權對農民有什么好處，這樣農民才會理解和支持農地確權工作，進而推進農村集體土地確權工作的順利開展。二是要做好確權登記頒證工作，以農村的土地臺賬等作為依據(jù)，切實做到“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，對確權的土地進行登記頒證，給農民吃上定心丸。三是要妥善解決土地確權過程中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，農村土地確權必須要嚴格依照法律政策規(guī)定進行，沒有相關依據(jù)的，應當協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可以通過訴訟等合法的途徑進行解決。四是要加強協(xié)調與監(jiān)督，通過確權登記公示、建立糾紛排查調處機制等方式，與農戶、村集體進行有效溝通，化解在土地確權中存在的矛盾和糾紛，保障農村土地確權工作的順利開展。

（三）完善農村土地經(jīng)營權流轉制度

農地“三權”分置的目的之一就是放活土地經(jīng)營權，推進經(jīng)營權流轉，因此必須完善土地流轉的相關制度，規(guī)范土地經(jīng)營權流轉行為。一是要規(guī)范土地經(jīng)營權流轉合同。由于農戶的法律素養(yǎng)普遍不高，因此不愿或者不會簽訂土地流轉合同，即便簽訂了書面土地流轉合同，也并不規(guī)范，容易引發(fā)矛盾和糾紛，因此政府應當大力推行土地經(jīng)營權流轉標準合同文本的使用，降低土地流轉的法律風險。二是要引入市場機制。在市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中起決定性作用。要放活農村土地經(jīng)營權，就必須要引入市場機制，充分發(fā)揮市場對土地資源配置的決定性作用，從而優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)農地流轉效益的最大化。三是要提高政府服務水平。通過搭建土地經(jīng)營權流轉平臺，在平臺中發(fā)布土地經(jīng)營權流轉信息，為農民提供法律咨詢以及融資貸款等服務。四是要建立多元化土地經(jīng)營權流轉糾紛解決機制，通過人民調解、仲裁、訴訟等多種方式化解土地流轉過程中的矛盾和糾紛，使農村土地流轉糾紛和侵權行為能夠得到及時解決，保證農地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉，保障流轉土地雙方的合法權益。

（四）放活農村宅基地和農民房屋使用權

2018年中央一號文件在深化農村土地制度改革部分指出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策。農村宅基地使用權是村集體給予本村村民的一種福利性質的土地使用權，具有身份權的內容，是只有本村村民才有資格享有的一種權利，因此法律規(guī)定不允許農村宅基地使用權進行轉讓，只能繼承。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的推進，大量的農民外出務工，還有一些農民進城定居，農村閑置的宅基地如何盤活就成為了一個關注焦點。放活農村宅基地，首先要實行宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。由于宅基地具有身份權內容和福利性質，所以在宅基地流轉中常常會出現(xiàn)集體成員與非集體成員之間的矛盾。其次，要積極推進農村宅基地使用權流轉。宅基地“三權”分置，將宅基地中的資格權，也就是身份權分離出來，僅通過流轉使用權就能夠化解目前宅基地流轉的困境，可以讓閑置的宅基地取得一定的經(jīng)濟效益。再次，開展農村閑置房屋盤活試點。可以在有條件的地方開展試點，盤活農民的閑置房屋，對于長期外出務工和進城定居的農村居民而言，在農村老家的房屋基本上都處于閑置狀態(tài)，造成了資源浪費，可以將這些閑置的房屋使用權進行流轉，進而增加農民的經(jīng)濟收入，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展。

（五）積極探索農村集體建設用地入市制度

農村集體建設用地入市，建租賃房屋是農村土地產權制度改革的題中應有之義。現(xiàn)階段農村存在大量的低效集體建設用地，宅基地和建設用地閑置比例較高。利用農村集體建設閑置用地建租賃房屋，一方面可以盤活農村閑置建設用地，發(fā)揮其經(jīng)濟效用，另一方面也可以實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，提高土地的利用率。因此必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使農村建設用地交易從體制外循環(huán)走向規(guī)范的統(tǒng)一市場交易。首先要完善城鄉(xiāng)基準地價體系。保障農村建設用地使用權在流轉過程中交易安全，有效防止地價過低導致的農民合法權益受到損害。其次要完善市場交易規(guī)則。結合本地區(qū)實際情況，健全交易管理制度，擴大公開交易范圍，防止欺行霸市和強行推銷中介服務，為農村集體建設用地入市營造良好的市場環(huán)境。第三加強服務與監(jiān)督。切實把“放管服”落到實處，本著為農民服務的精神，強化服務意識，優(yōu)化審批流程，為農村建設用地入市提供服務。同時要履行監(jiān)管義務，切實保障農民合法權益，努力維護好市場秩序。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕