新世紀惠農政策演進梳理

劉鵬陽

摘 要：對21世紀以來惠農政策的演進進行簡單的梳理。惠農政策作為公共政策來研究，主要集中于惠農政策的執行和績效的研究。從惠農政策指導思想、惠農政策的演進階段、惠農政策內容、惠農政策執行方式和惠農政策的演進規律五個方面進行梳理，并對惠農政策的演進進行多方面評述。

關鍵詞：21世紀;惠農政策;演進

中圖分類號：F323 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0034-02

惠農政策一直是關心三農問題的學者一直關注的問題，中央一號文件中的惠農政策是解決三農問題的重要手段和舉措，惠農政策不單涉及農業相關政策，是涉及農業、農村、農民問題的全面的政策。對惠農政策演進的梳理有利于對惠農政策的及時調整和進一步的完善和發展，關于惠農政策的演進主要從以下五個方面展開。

一、惠農政策指導思想的演進

李慶（2018）認為，21世紀以來三農問題成為黨和國家工作的重中之重;惠農政策方針分為擴權讓利和共享成果兩個階段;惠農措施包括城鄉統籌和城鄉融合發展兩個階段。徐田（2014）對從毛澤東到習近平的惠農思想做了總體的論述，認為21世紀以來惠農思想主要分為以胡錦濤為核心的領導集體保障和改善民生的“核心化”惠農思想和習近平由“三位一體”惠農機制、“四個統籌”惠農方法和“五個務必”惠農角度形成的“目的型”惠農思想[1]。

二、惠農政策的演進階段

齊晶（2018）根據惠農政策的內容和目標將十六大以來惠農政策的演進劃分為農民減負、農業及農村發展、全面惠農政策三個階段。惠農政策內容主要分為包括農業補貼、農業保險、農業科技等一系列的農業增產類，包括農民就業、農民消費、農民醫保等農民增收類和包括農村義務教育“兩免一補”、農村基礎設施建設、生態工程的農村繁榮類政策。惠農政策的演進主要有三個方面的特征，即指導思想不斷深化，政策覆蓋范圍不斷擴大形成框架體系，實現了從農業農村發展向城鄉統籌發展的轉變。魏憲朝、劉煥申（2018）認為，改革開放以來惠農政策實現了三次飛躍，家庭聯產承包責任制是惠農政策的開端，新農村建設是惠農政策的進一步推進，鄉村振興戰略是惠農政策的新跨越。魏麗莉、張晶（2018）認為，21世紀以來的民生政策經歷了以增加收入為核心的政策的拓展和覆蓋階段（2004—2012年），以及以統籌協調為核心的民生政策全面實施的階段（2013年至今）。馮鐸（2017）以歷屆黨的全國代表大會為分界點，將惠農政策從2002—2016年大體上以五年為一個階段劃分為三個階段。

三、惠農政策的主要內容演進

周青年（2012）將惠農政策分為稅改性、補貼性和保障性三種類型。曾文明等（2013）將江西惠農政策總結為“農業‘四補貼政策、農田水利建設扶持政策、農業保險政策、新型農村合作醫療政策、家電下鄉補貼政策、農村公益事業扶持政策、農民專業合作社扶持政策、農村金融扶持政策和農村文化建設扶持政策”九個方面的內容[2]。陳少藝（2014）認為，發展現代農業、建設社會主義新農村和促進農民增收是貫穿中央一號文件的三條政策調整的主線。孫丹（2016）從財政支農政策、農村基本經營制度和現代農業政策三個方面，闡述了中央一號文件中惠農政策的演進。有學者（2017）將惠農政策分為優惠類政策、補貼類政策和涉農專項項目扶持類政策，惠農政策逐漸加大了對農業科技的支持力度。陳向科等（2017）分析解讀后認為，21世紀以來惠農政策中的農村生態環境政策經歷了農村生態建設和農村生態文明建設兩個階段。王文強（2018）認為，2004—2017年的中央一號文件通過城鄉統籌和強農惠農富農政策體系的構建兩條路徑來實現農業現代化、農村全面小康和農民增收的總目標。原正軍、馮開文認為，21世紀以來的中央一號文件目標上實現了從農業增產到農民增收的轉變，計劃經濟體制向市場化的流通轉變，城鄉二元結構向城鄉融合、城鄉一體化的方向發展，國家對農業由汲取走向扶持。

四、惠農政策執行方式的演進

謝來位（2010）認為，由于中國執行機構的科層制結構、政策資源的稀缺性和非均衡的，以及農民組織程度低等原因導致惠農政策的實施存在結構上的沖突。因此，惠農政策的執行方式要發生改變;減少農民與國家之間政策執行的層級，實現國家和農民的直接或者少層次的對接，減少中間損耗;實現農民的組織化，將惠農政策的實施變為農民的一種主動的行為，國家政策的實施能夠因地因需實施;政府轉變執政理念，惠農政策由僵化的管治實施轉變為服務型的主動實施[2]。公共政策的實現需要上下良好的溝通，中國的惠農政策的實施采用的是“高位推動”的方式，惠農政策是“自上而下”執行的，新階段的惠農政策的執行實現上下對接，充分發揮農民的主體性作用，通過“項目制”等方式實現惠農政策落地落戶。范寶學（2011）認為，21世紀以來，惠農政策的補貼內容由農業直補轉向了農戶直補;完善農業補貼的相關法律，規范補貼行為，提高補貼效率;補貼發放避“實”就“虛”;常規性補貼與臨時性補貼相結合。許霞（2011）認為，惠農政策實施劃分階段，可以分為長期、中期、短期階段，并且要留有回旋的余地，惠農政策的實施要采取不同執行的方式，可以直接執行的就直接執行，部分惠農政策則需要先試點后推廣。張金梅、鄧謹（2011）在對惠農政策實施效果進行實證研究后，認為惠農政策的實現方式由“多中心行政”轉向“政府—民間”結構轉變;未來政策的制定和實施將轉向以農民的需求為導向的階段，逐漸實現惠農政策的“對口”制定[3]。周批改（2011）認為，惠農政策的制定要找到出發點和落腳點，政策的實施要找準突破口，確保農民基本的就業權利和培訓權利，堅持以“人”為本的理念。惠農政策的實施需要由多方主體參與，擺脫單純的依靠政府強制作用的推動，逐漸地引入非營利組織、市場機制，加強惠農政策的引導作用，利用市場機制將社會中的資源引入到農村中實現惠農政策的綜合效益、整體效益。賀文慧、程實（2013）認為，惠農政策的實施需要構建有效的上下溝通渠道和有效的農戶需求表達機制，加強農戶對需求的了解，以需求確定政策;惠農政策的實施注重人員素質的提高，對惠農政策的宣傳和執行方式提出新的要求和標準，將惠農政策的實施與個人的責任相掛鉤，強化責任追究機制[4]。惠農政策實施的時效性，即惠農政策有長期的有短期的，長期和短期惠農政策相結合。黃振華（2014）認為，21世紀的惠農政策的實現方式是以農民需求為導向的適應性介入，由政府提供的服務型政策。

五、惠農政策演進規律

許霞（2011）認為，惠農政策的執行具有明顯的時效性，因此惠農政策的制定要充分考慮其政策環境，惠農政策的演進要同時代背景相結合。邵青（2012）認為，惠農政策由原來注重農業生產發展向注重農業、農村、農民三方面的發展轉變，由經濟領域向民生領域拓展。馮鐸（2017）從馬克思主義哲學的角度出發，認為“惠農政策實現了解決短期問題向長短相結合的方向轉變;由注重“物”到“物”“人”并重的階段;由解決具體問題到機制構建階段;從外生動力向尋求內外動力相結合的方向轉變”[5]。惠農政策的補貼力度不斷加大;惠農政策中更加注重效率和公平的問題，惠農政策的實施不斷進行實現精細化的定位，如“精準扶貧”政策的實施、農村低保政策的實施。扶貧政策也是惠農政策內容的重要組成部分，李文檳（2018）從“目標瞄準的角度出發認為，21世紀以來扶貧的目標已經經歷了瞄準村的大扶貧格局的形成，并轉向瞄準戶的精準扶貧階段”[6]。惠農政策的逐漸朝著精準方向發展，惠農政策越來越具有針對性和明確的目標性。

六、惠農政策演進評述

國內惠農政策的相關研究主要涉及行政管理、公共政策、馬克思主義等理論研究方面，惠農政策主要是以問題—對策研究和實證研究為主。對于惠農政策的理論研究，尤其是惠農政策的演進的研究都是零星的存在。從惠農政策演進的時間段來看，研究的時間段主要以改革開放為開端，21世紀以來的惠農政策的演進幾乎沒有，更多的是作為一個整體的部分來研究，惠農政策的演進階段的劃分階段簡單而缺乏固定的標準。從惠農政策演進的內容來看，惠農政策的演進主要集中于單一的政策的演進，比如農村環境政策的演進、農業科技政策的演進，綜合分析惠農政策演進的文章幾乎沒有。從惠農政策的演進規律看，更加注重于政策方面的總結，缺乏對惠農政策本身演進規律的總結。通過對惠農政策的梳理將惠農政策的演進劃分為四個方面：惠農政策的指導思想，即惠農政策實施的政策依據、方針、思想觀念等;惠農政策的演進階段的劃分，即惠農政策具有明顯的階段性特征，同一階段的惠農政策具有這一階段的劃分標準的共性，一般劃分的標準為指導思想或典型的事件。惠農政策內容的演進即惠農政策由散亂形成體系的過程，是惠農政策開始和終結的改變，是惠農政策目標關注的轉向等;惠農政策執行方式的演進，包括政策執行主體的演變、執行方式轉變;惠農政策實現的方式的演進，即惠農政策如何落地或者通過何種方式落地的演變;如何形成規范的政策執行體系等。通過對惠農政策演進的分析，探究其發展的歷史軌跡的分析有利于把握惠農政策的演進規律，對未來惠農政策的制定和完善，以及未來政策發展方向和軌跡預測提供經驗和借鑒。

參考文獻：

[1] ?徐田.從毛澤東到習近平：中共領導核心惠農思想探究[J].成都師范學院學報，2014，（8）.

[2] ?曾文明，魏秋華，廖春光.我國惠農正的成效評價及完善研究——以江西為例[J].我國農業資源與區劃，2013，（1）.

[3] ?謝來位.惠農政策“自上而下”執行的問題及對策研究[J].經濟體制改革，2010，（2）.

[4] ?張金梅，鄧謹.惠農政策實施效果評價及對策研究——以國家級貧困縣為例[J].我國農學通報，2011，（26）.

[5] ?賀文慧，程實.基于農戶滿意度的惠農政策研究[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2013，（2）.

[6] ?馮鐸.共享發展”理念下十六大以來財政惠農政策變遷研究[D].鄭州：鄭州工業大學，2017.