中國能源革命的法律表達：以《電力法》修改為視角

黃錫生　何江

摘要 能源開發、生態保護與經濟發展的內在張力，使新一輪能源革命蓄勢待發。《電力法》作為電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，其系統性修改有望成為撬動此次能源革命的“阿基米德支點”。從制度變遷的角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發競爭和零售競爭四種運行模式。我國現行《電力法》確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國的電力市場實踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發競爭模式。唯有對《電力法》進行修改才能契合“重大改革于法有據”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應當以電力效率與環境保護作為其修改的核心功能取向，前者對應電力監管中的經濟性監管，旨在借助競爭性市場的培育來保障中國能源“量”上的安全;后者對應電力監管中的社會性監管，旨在通過環保型電力的打造來保障中國能源“質”上的安全。《電力法》可以從體例結構調整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競爭性市場需要拆分電力產業的非自然壟斷業務，并開展電價市場化改革和落實能源普遍服務義務;打造環保型電力需要完善電力發展規劃環評制度，同時輔之以清潔能源優先并網和使用制度，并建立清潔能源補貼的適時退出機制;終端用戶的參與是此次能源革命的重要內容，應當建立公眾參與電力產業自由化與清潔能源開發使用的體制機制;最后，對于《電力法》中與功能取向無關且與其他部門法交叉或沖突的條款，應當予以刪除。

關鍵詞 能源革命;《電力法》;電力體制改革;能源普遍服務;清潔能源

中圖分類號 D922. 67

文獻標識碼A

文章編號1002 - 2104（2019） 01-0118-08

D01：10.12062/cpre.20180713

能源領域正在醞釀一場新的革命。在影響人類歷史進程的三次工業革命中，兩次都與能源技術和原料的更替相關聯：“蒸汽機+煤炭”替代“人工+柴薪”開啟了第一次工業革命;“內燃機+石油”替代“蒸汽機+煤炭”引發了第二次工業革命。前兩次能源革命及其伴隨著的工業革命以史無前例的規模和速度，推動著人類社會的發展升級。然而，兩次能源革命塑造的以化石能源為主的能源結構，一方面滋生出環境污染、氣候變化等負面效應，另一方面，“資源消耗上限”及其附帶的“增長的極限”，讓世界各國普遍面臨著能源耗盡可能誘發的經濟停滯風險。能源、生態與經濟的內在張力，已然將我們推到了第二次能源革命的最后階段，亟待一場變革打破桎梏，帶來能源開發、生態保護和經濟發展新的平衡。

1 《電力法》：撬動能源革命的“阿基米德支點”

中國作為全球最大的能源生產和消費國，正積極投身到這場能源革命。根據《能源發展“十三五”規劃》的表述，總括性的能源革命一共包含“四個革命”，分別是能源供給革命、能源消費革命、能源技術革命和能源體制革命。其中，能源供給革命是從供給側角度闡發的，核心是“多元供給”和“清潔供給”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“質”上的安全;能源消費革命是從需求側角度闡發的，其核心是通過需求側的觀念和消費模式轉換，響應并進一步倒逼能源供給側的競爭和技術創新;能源技術革命是能源革命的引擎和基礎，其要旨是通過能源生產、輸送、交易和消費環節的技術升級，推動能源革命從情景走向現實。上述三項革命的實現，最終落腳到或依賴于能源體制革命。這是因為，能源的“多元供給”和“清潔供給”有賴于破除能源領域的行政壟斷，從而還原能源的商品屬性;能源消費模式轉型有賴于建設能源領域的競爭市場，豐富用戶的能源選擇集;能源技術革命從維持性創新走向熊彼特意義上的“破壞性創新”，則依賴于能源產業自由化培育出技術型企業家，這三項任務的啟動和實現最終落腳到能源體制革命。然而，中國能源領域長期是計劃經濟的重災區，政府主導的壟斷型管理體制長期是能源產業的生存和發展之道，這就與本次能源革命的要旨存在較大落差。因此，以產業自由化為核心的能源體制革命成為此次能源革命的目標和突破口。

能源領域關涉眾多，橫向可分為煤炭、石油、風能、水能、電力等不同的能源形態，縱向可分為生產、儲存、運輸、交易、使用等不同的能源處置環節。能源體制革命是一項復雜的系統性工程。理論上講，如果將改革的目光限縮于能源的某一方面或某一環節，勢必因缺乏全局視野而使能源革命不夠全面;相反，如果將視野拓展至能源領域的方方面面，又可能因為能源形態及其對應管理模式的差異，而使籠統的研究失去針對性。本文認為，《電力法》作為電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，其系統性修改有望成為撬動我國能源革命的“阿基米德支點”。原因在于：其一，能源革命的核心任務是電力革命。一方面，能源雖然表現形態多樣，但是化石能源、水能、風能、太陽能等一次能源與人類利用之間往往存在著一座“繞不過去的橋”，即電力。這就使電力成為能源世界中的“一般等價物”，對電力的規制勢必引發能源供給和需求側的連鎖反應。因此，將電力革命作為推動能源革命的抓手，就成為符合成本收益分析的理性選擇。另一方面，電力正成為整個能源結構中占主導性的能源形態。據統計，在美國的能源經濟中，石油和電力大約各占一半。根據《能源發展“十三五”規劃》，我國的能源革命正在推動“兩個替代”，即“清潔替代”與“電能替代”，前者是從供給的角度而言，要求在能源開發上，以清潔能源替代化石能源，走低碳綠色發展道路;后者是從需求的角度而言，要求在能源消費上，以電能替代化石能源的直接消費，提高電能在終端能源消費中的比重。實踐中的京津冀供暖“煤改電”、鐵路電氣化、汽車“以電代油”等都是“電能替代”的突出表征。電能和石油二分天下的格局，將隨著“電能替代”的推行，電能將成為主導性的能源形態。因此，電力革命就成為能源革命的重要組成和核心任務。

其二，電力革命的切入點是《電力法》的修改。有觀點認為，電力革命尚無成熟的、可移植的樣板，即使是歐美，也不敢謂其電力改革已告完成，“摸著石頭過河”自然無法預知應當制定什么樣的法律。縱使根據當下的實踐修改了《電力法》，一旦將來的改革脫離了法定的改革目標，法律就成了改革的阻礙，頻繁修改剛剛通過的法律，既耗費社會成本又有損法律尊嚴。例如，我國在2002年第一次電力體制改革中成立電力監管委員會負責電力監管。改革是一個“試錯”的過程，實踐證明，電力監管委員會并不能產生預期的監管效果。2013年，電力監管委員會被整合到新組建的國家能源局，機構設置又重回改革前的原點。《電力法》未及時對電力監管委員會的職責進行法律肯認，反而適應了這一從“建立”到“撤銷”的“試錯”過程。但是，這一“先破后立”的理論僅適用于不重視法治的年代里。在依法治國的語境下，要求一切重大改革服膺法治。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就明確指出：“做到重大改革于法有據”。中國先后開展的兩輪電力體制改革已經突破現行《電力法》所構建的規則框架，使其不僅難擔電力行業基礎性法律的重任，其關于電力壟斷經營、電價行政干預的法律規定甚至使當下的電力體制改革面臨違法之虞。因此，對《電力法》進行即刻修改就成為電力革命全面展開之前提。2效率與環保：《電力法》修改的功能取向

《電力法》修改的首要任務是明確修改的功能取向。《電力法》的修改是一個老生常談的問題，經筆者統計，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，國務院或全國人大常委會均將《電力法》修改列入年度《立法工作計劃》。熟悉中國電力體制改革的學者會發現，這兩次立法任務的啟動，剛好契合中央政府開展的兩次電力體制改革。即2002年國務院發布的《電力體制改革方案》，促成了第一次《電力法》修改議程的形成，2015年中共中央、國務院發布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，引發了第二次《電力法》修改議程的形成。需要說明的是，2015年全國人大常委會曾對《電力法》進行過修改，之所以在2016年將《電力法》再次納入修改議程，是因為2015年修改《電力法》主要是為契合國務院開展的先辦理營業執照后取得行政許可的“先照后證”改革，此次修改與公眾關切的電力體制改革實際上并無關聯。《電力法》修改屢進立法議程的行動與其一再難產的現實形成悖逆，其根本原因在于，電力體制改革方向不明，進而使《電力法》的修改失去了根基和方向。本文認為，功能取向決定著法律的體系安排和制度建構，通過考察國內外電力體制改革的理論和實踐，可以通過求取“最大公約數”的方式，得出此次能源革命的核心要旨，進而明確我國《電力法》修改的基本方向。

2.1 效率取向：培育競爭性市場保障能源供給

拆分電力產業的自然壟斷與非自然壟斷業務，是激發電力效率的有效策略。傳統理論認為，電力產業具有自然壟斷屬性。其依據在于：首先，電力并非一般的商品，而是政府應當提供的一項公共服務;其次，電力產業具有成本弱增性，政府壟斷經營可以產生規模經濟。基于上述因素的考慮，我國早期的電力產業與多數國家一般，采國有資本壟斷經營。然而，電力產業的壟斷經營也附帶了諸多的弊端。具體表現在，由于缺乏競爭壓力，且政府顧及電力產業在國民經濟中的基礎地位而給予的巨額補貼，使電力產業喪失追求成本最小化、利潤最大化的動機，最終造成電力產業生產效率低下、服務水平低劣、缺乏技術創新激勵等負面效應。隨著經濟學理論的更新和電氣科技的進步，傳統支持電力產業自然壟斷并整體豁免適用《反壟斷法》的學說開始遭受質疑。理論層面，學界逐漸認識到，電力實際上是一個自然壟斷與競爭交織存在的產業，真正具有自然壟斷屬性的是輸送公共產品的“管網產業”，而管網兩端的生產和銷售環節實際上屬于自由競爭的非自然壟斷業務。技術層面，電力產業作為一種商品的制造和消費過程，可以根據流程的不同拆分為“發電一輸電一配電一售電”四個環節。電氣科技進步一方面減少了電力產業對資本密集的需求，另一方面使上述四個環節單獨運維和計價成為可能。在“管網產業”的壟斷理論和電氣科技的推動下，發電、配電和售電逐漸從垂直一體化壟斷的電力產業中剝離，享有自然壟斷特權的僅剩下承擔輸電功能、收取“過路費”的輸電業。鑒于此，世界各國紛紛對傳統的垂直整合的電力事業，根據自然壟斷業務和非自然壟斷業務的不同屬性進行拆分，根本目的則在于通過激勵管網兩端的競爭從而產生效率。學者不禁感慨：“‘電力是公共事業，這個曾被不假思索地加以接受并貫穿20世紀全球范圍內電力系統演變過程的前提，如今突然不再適用了。”

《電力法》修改的首要價值取向正是適時反映電力產業自由化動向。但是，正如壟斷會附帶效率低下、服務低劣等弊端，競爭同樣會衍生出諸多問題。其一，基于“管網產業”的特性，構建電力競爭性市場不得不“容忍”輸電環節的壟斷經營。但是，輸電公司的自然壟斷屬性只及于對其壟斷的市場結構實行豁免，而對其基于壟斷地位實行的限制競爭行為，仍應進行嚴格規制。為此，《電力法》應當對輸電公司采取“結構豁免和行為規制”的反壟斷范式。其二，壟斷其實并非全無好處，在非市場模式下，電力公司輸配售一體化的自然壟斷模式使其成為極具風險防范意識和風險治理能力的責任主體。然而，隨著電力產業“發配售”業務的拆分，僅有輸電職能的電力公司將極大地喪失電力風險防范的能力和動力。此時，就需要《電力法》通過賦予電力調度機構、電力交易平臺和電力監管部門更加明確、具體的職權和責任，用以規避市場化帶來的電力供給風險。其三，在輸配售一體化的模式下，電力公司承擔著電力普遍服務的職責，往往以不計成本的方式將電力輸送網絡延伸到老少邊窮地區。在電力市場模式下，電力公司基于利潤的限縮，將失去輸電網絡擴建、電網升級改造、智能電網建設等造價高昂的正外部性行為的動機。此外，為了防止電力競爭市場衍生出“嫌貧愛富”的差別供電問題，還需要賦予享有自然壟斷權力的輸電公司以保底供電責任，從而確保無議價能力的用戶獲得價格合理、供應充足的電力服務。

2.2 環保取向：兼顧能源“質”與“量”的安全

隨著生態環境和氣候問題的凸顯，《電力法》日益呈現出生態化趨勢。電力環保取向的生成主要源于以下因素：一來，現行《電力法》缺乏對環境的關照。現行《電力法》頒布于1995年，在制定之初，中國經濟與社會發展的一個瓶頸是電力供應嚴重短缺。為了因應普遍存在的缺電現象，《電力法》的制度安排集中在開發電力資源和振興電力產業方面。在這一背景下生成的《電力法》，實際上是“電源開發法”或“電力振興法”。然而20年后，中國電力改革的初衷已經從“有電用”過渡到“用好電”。據《2017-2018年度全國電力供需形勢分析預測報告》顯示，2017年中國電力供應能力總體富余，火電設備利用僅4209 h，水電設備利用小時同比下降40h，全年棄風電量419億kW·h，棄光電量73億kW·h。可見，先前的電力供應不足正在成為歷史，現在的電力供給過剩尤其是清潔能源浪費才是亟待解決的問題。二來，電力競爭性市場的培育不必然帶來生態效益。培育電力競爭性市場固然可以削減電價、釋放改革紅利，但形式公平的競爭可能造成嚴重的生態環境問題。我國“十二五”時期，以燃煤為主的火力發電占到全國發電裝機容量的65%。煤炭有著“骯臟燃料”的名聲，是二氧化碳、二氧化硫和PM2.5的主要排放源。但由于其成本低廉，使其在競爭性市場中極具競爭力。為此，電力競爭性市場的培育就必須配套強有力的環境規制，才能讓清潔能源的發展不至于被火電為主的競爭市場所壓制。三來，我國部委供給制度的特征使立法居中統籌成為必要。《電力法》雖然由全國人大常委會審議和批準，但起草、修改多由國家能源局統籌。國家能源局與生態環境部分別享有電力監管和環保監管職權，任何一方的努力都不足以實現電力效率和環保取向的雙贏。為此，由《電力法》居中統籌，整合電力體制改革中的效率與環保取向就成為現實所需。

可見，效率取向無法滿足氣候變化和環境保護對電力生產和消費提出的新的要求，《電力法》需要兼顧環保取向，方能適應能源革命對電力“質”與“量”的整全需求。《電力法》環保取向的實現需要從以下方面著力：①可再生能源與化石能源同步規劃，防止可再生能源投資不足或投資過度;②促進化石能源清潔利用，削減高碳能源的碳排放;③規范可再生能源電價補貼與電量收購;④通過《綠色電力證書》、誘致性電價等手段促進綠色電力消費。

在《電力法》的目標譜系中，效率取向和環保取向的分立具有內在邏輯。監管一般分為經濟性監管和社會性監管，前者主要針對具有自然壟斷屬性或公共物品屬性的企業或行業，以保證市場在資源配置中起決定性作用為主旨，手段包括市場準入監管、價格監管、競爭和交易監管。后者主要針對環境、健康、安全等社會公共性問題，以規制市場負外部性、保障社會整體利益為主旨，手段包括環保監管、勞動者權益保護、消費者權益保護。效率取向基本對應電力監管中的經濟性監管，環保取向基本對應電力監管中的社會性監管。可見，能源革命不僅需要通過經濟性監管在“量”上保障能源安全，也需要通過社會性監管在“質”上保障能源安全。二者互相推進，互為依托，才能實現能源革命的要旨。

3 期待與偏離：現行《電力法》的問題檢視

培育競爭性市場以激發能源效率，以及打造環保型電力以保障生態安全是此次能源革命的核心功能取向。以功能實現為目標檢視現行《電力法》，可以得出有待修改的如下問題。

3.1 培育競爭性市場的法律障礙

3.1.1 非自然壟斷業務剝離不足

西方學者從制度變遷的角度歸納了電力市場的四種運行模式，即壟斷、購買代理、批發競爭、零售競爭。壟斷模式是指發、輸.配電一體化，電力用戶從唯一的供應方購買電力;購買代理模式是指多個發電商向單一的輸電公司售電，再由唯一的輸電公司向電力用戶售電;批發競爭模式是指配電商或規模極大的用戶直接向發電企業購買電力，輸電企業只收取電力通過其輸電網絡的“過路費”;零售競爭模式是指所有的電力用戶均可選擇自己的供應商。現行《電力法》第3條構建了我國發電環節的競爭機制，輸、配、售則由國家電網壟斷經營。可以看出，現行《電力法》確立的電力市場屬于上文中所說的第二種運行模式，即“購買代理模式”，電網經營企業以上網電價和銷售電價的價差作為其收入來源，成為發電企業與最終用戶之間的唯一“中間商”。這種“獨買獨賣”市場模式的問題在于：對于終端用戶而言，意味著存在只有電網經營企業一個賣方的賣方壟斷;對于發電企業而言，意味著只有電網經營企業一個買方的買方壟斷。此時的市場結構就是畸形的，因為其割裂了賣方和買方的關聯，使市場信號無法傳遞至終端用戶，市場機制就因售電側的壟斷而存在根本缺陷。我國正在開展的新一輪電力體制改革的核心是“管住中間，放開兩頭”，實質是從“購買代理模式”向“批發競爭模式”過渡，即輸電業由國有資本壟斷經營，配電業適度放開，發電與售電業則交由市場調節。《電力法》修改的首要任務，就是完整、妥帖地表達這一動向，使輸電公司僅根據政府核定的輸配電價收取類似于高速公路的“過路費”，進而使政府的角色功能從電力市場的領導者和參與者，變更為市場競爭機制的設計者和防止妨礙市場機能發揮的監督者，根本目的則在于使市場在電力資源配置中起決定性作用，進而通過還原電力的商品屬性以釋放改革紅利。

3.1.2 政府指導電價制度有待調整

放開競爭領域價格管制、保障公益性用電價格穩定是構建電力競爭性市場的核心要素。現行《電力法》第五章對“電價與電費”進行了專章規定。其核心是，電力競價上網，銷售電價根據政府審批，實行“同網同質同價”。這樣的“半市場、半行政”格局，直接導致電價失真、煤電不聯動的問題。修改《電力法》第五章關于電價的行政干預已經成為培育電力競爭性市場的關鍵。其一，放開銷售環節的電價管制是電力產業自由化的前提。需要強調的是，在競爭性市場尚未有效運行前，《電力法》第36條確立的“核定成本加合理利潤”的定價模式不宜快速轉換為徹底的市場定價模式。因為倘若電力市場缺乏有效競爭，市場定價方案勢必落人權貴資本主義的陷阱。當這些壟斷的發電者從價格主管部門接過電力定價權，而且沒有“核定成本加合理利潤”的定價規則約束，自然可以肆無忌憚地訂立高價賺取壟斷利潤，損害公共利益。2017年8月，山西省23家火電企業串通達成并實施直供電價格壟斷協議，被國家和陜西省發改委依法查處的事例就表明，由政府定價向市場定價的過渡，仍然離不開公權力的監管和制約。其二，現行《電力法》第37條規定的“上網電價實行同網同質同價”與《可再生能源法》第五章關于可再生能源電價可以高于常規電價的規定相沖突，有待調整。其三，《電力法》第42條規定的用戶用電增容收費，因減輕用戶負擔的需要，已由國家計委（今國家發改委）、國家經貿委（今商務部）于2002年下發《關于停止收取供（配）電工程貼費有關問題的通知》，取消了用電增容費，《電力法》應當進行相應刪除。其四，政府價格主管部門應當保障公益性或普通居民用電的價格穩定，防止因市場波動造成電價極速上漲而引發的經濟或社會動蕩。總之，《電力法》的電價形成機制應當是無形之手（市場調節）與有形之手（政府調控）的交替組合，才能在釋放電力市場競爭潛力的同時，保障社會用電的相對穩定。

3.2 打造環保型電力的法律障礙

3.2.1 現行電力規劃制度有待完善

電力發展規劃是政府調控電力供需關系的行動綱領，其約束性指標是政府指導和管理能源的得力抓手。現行《電力法》第10條規定了電力發展規劃制度。但是，基于信息的不對稱以及缺乏監督的規劃制定權，政府制定的電力發展規劃難以充分考慮市場消納能力，難以做到與電源建設、電網建設和市場需求有效銜接的通盤考慮。由此導致中國電力開發處于無序狀態，可再生能源盲目擴張，火電利用小時數逐年下滑，水電、風電、光伏并網爭議頻發，說明當前的電力發展規劃制度并未起到保障能源供需均衡、抑制投資過熱的目的。究其根源，在于作為電力監管部門的國家能源局同時充當了電力產業的主管部門，一方面要控制電力行業濫用壟斷權，一方面又要促進電力產業的繁榮，相互沖突的職責賦予勢必帶來不盡理想的調控效果。因此，對電力監管部門制定的電力發展規劃，應當根據能源政策、環境保護、電能供需等因素，構建第三方主導的科學評估制度。以期形成規劃制定的權力制衡，進而從源頭規避電力行業的產能過剩、資源浪費和環境破壞。

3.2.2 可再生能源開發有待規范

可再生能源對于保護環境、延緩氣候變化具有重要的社會價值。然而，可再生能源在發展初期成本高昂，特別是在化石能源發電所產生的環境污染外部成本沒有內部化的情況下，可再生能源缺乏市場競爭力。因此需要政府積極實施產業優惠政策，對可再生能源進行必要的扶持。《電力法》除總則第5條對可再生能源進行了概括性規定外，在第六章“農村電力建設和農業用電”第48條規定，國家鼓勵和支持農村利用可再生能源，增加農村電力供應。從這一規定可以看出，《電力法》中的可再生能源規定延續了“電力振興法”的思路，其主要功能是解決農村電力的供給不足，這與我們當前倡導的為了低碳和環保發展可再生能源的初衷不盡相同。此外，《電力法》第22條要求，具有“獨立法人資格”的電力生產企業有權要求并網。然而，《可再生能源法》第14條規定，電網經營企業應當“全額收購電網覆蓋范圍內的可再生能源電量”，此處并未規定可再生能源發電主體須為“獨立法人”。此時，《電力法》的“獨立法人”要求就與越來越多的家庭光伏提供可再生能源電力的現狀不符。理論上講，電網企業有義務收購符合國家規劃和標準的清潔電力。為此，《電力法》應當將發展可再生能源作為我國能源革命的核心手段，在能源發展規劃中，將其與其他能源一并規劃、全額收購、優先上網和財政補貼。考慮到補貼會扭曲價格，造成市場失靈，《電力法》應當明確補貼的適時退出機制。同時，為了實現環境保護的目的，實踐中開展了碳排放權交易制度、用能權交易制度、綠色電力證書制度、碳捕獲與封存制度、環境保護稅等制度，這些制度亦應適時納入《電力法》的規則體系。

4 反思與超越：未來《電力法》的應然面向

以功能實現為目標，《電力法》可以從體例結構調整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納，從而實現立法指導改革、改革于法有據的依法治國宗旨。

4.1 《電力法》體例結構的調整

根據《電力法》施行二十余年的情況，并結合我國電力體制改革方向與環境可持續發展的需要，建議調整《電力法》的篇章結構（見表1），以更具邏輯和指導意義的新體例涵射能源革命的精髓。具體而言：①基于電力規劃對于防止投資過熱，避免資源浪費，保障電力安全穩定供應方面具有的重要意義，有必要提升電力規劃制度的地位。考慮到規劃指導建設，建設落實規劃，可以將《電力法》第二章“電力建設”修改為“電力規劃與建設”。②第三章主要解決電力生產和輸送問題，原標題是“電力生產與電網管理”，“管理”一詞的行政干預色彩與當前的電力產業自由化理念相悖。“調度”一詞更為中性，且與電力調度機構的職責和稱謂相符，故建議將第三章的標題修改為“電力生產與電網調度”。③原第四章是“電力供應與使用”，這一標題無法反映售電環節的市場化改革動向。為此，建議將此章的標題修改為“電力經營”。④此次電力體制改革的核心議題是放開售電側競爭，此處之所以保留極具計劃意味的第五章“電價與電費”，原因在于，售電側市場化改革具有特定的適用空間，如《關于推進售電側改革的實施意見》規定“符合市場準入條件的電力用戶”才可以直接與發電公司交易或者自主選擇售電公司交易。由于普通公眾、公益事業等主體缺乏較之于用電大戶的議價能力，因此對于此部分用戶，電價仍然應當基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此，建議保留“電價與電費”一章。⑤現階段，對城市居民及老少邊窮地區供電的公共服務，日益被“能源普遍服務”這一概念所取代。《能源發展“十三五”規劃》就將城市居民、農村農業等用電保障，納入到“提高能源普遍服務，實現全民共享能源福利”的章節下進行規定。然而，法律具有價值宣示功能，在《電力法》中將農村和農業用電予以特別規定，無疑具有極強的政治和社會意義。因此，可以保留“農村電力建設和農業用電”一章。⑥此次能源革命對電力行業提出的要求，除了推動市場化改革，另一方面是促進清潔電力的生產和使用。為了凸顯這一目的，建議增加“清潔能源開發與使用”一章，專門規定清潔能源的補貼、全額收購、稅費減免、綠證等內容。

4.2 《電力法》立法目的的重塑

現行《電力法》的立法目的有三：①保障和促進電力事業發展;②維護電力投資者、經營者和使用者的合法權益;③保障電力安全運行。可以看出，其與當下《電力法》的功能定位已經出現難以銜接之處。表現在：其一，“電力振興”背景下的《電力法》以促進電力事業發展為根本目的，基于傳統的自然壟斷理論，其手段是通過“廠網分離”實現發電側的競爭，而對當前電力革命所偏好的售電側競爭缺乏正面規定。其二，電力產業作為引起大氣污染、氣候變化的主要來源，理應承擔起環境規制責任。2017年12月，國家發改委印發的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，就將電力作為碳減排的首期適用對象。在“生態文明建設”陸續寫入憲法和《黨章》的背景下，《電力法》有必要在立法目的部分體現其環保面向。為此，修改后的《電力法》可以將立法目的界定為：為了保障和促進電力事業發展，推動能源轉型，保護生態環境，實現電力行業市場化經營，并維護電力投資者、經營者和使用者合法權益，制定本法。其中，“保障和促進電力事業發展”是總括性目的，“推動能源轉型，保護生態環境”和“實現電力行業市場化經營，并維護電力投資者、經營者和使用者合法權益”是工具性目的，分別對應此次電力改革的環保取向和效率取向。

4.3 《電力法》具體制度的構建

4.3.1 培育競爭性市場的法律路徑

電力競爭性市場機制構建的核心任務是對輸電業壟斷結構的認可與輸電業反競爭行為的規制。同時，為了消除市場機制所附帶的地區歧視傾向，需要賦予電力供應方以強制締約義務，即在電力需求方要求締約時，電力供應方負有普遍服務義務。為此，可以在《電力法》第三章“電力生產與電網調度”中構造如下法條：①輸電業由國有資本壟斷經營，電網經營企業應當規劃、興建與維護全國電力網絡。②電網經營企業不得兼營發電業或售電業，且與發電業或售電業不得交叉持股。③電網經營企業保障電網公平無歧視開放，對于符合國家規劃和標準的發電業者要求與其電力網互聯時，不得拒絕。④電網經營企業應當履行普遍服務義務，保障公民獲得無歧視的電力供應服務。政府對因承擔普遍服務義務造成虧損的企業予以合理補償或政策優惠。

根據電力使用性質的不同，可以將電力的使用分為生存型用電和發展型用電。前者是指以普通居民和公用事業為主的以生活、生存和公共服務為主旨的用電需求，后者是指以工業企業為主的以盈利為目標的用電需求。雖然電價市場化改革是此次電力革命的核心議題，但是生存型用電的電價仍然應當由政府定價。原因在于：在必要性方面，電力首先是一種公共服務，其次才是一種商品17。電力供給不僅關系到個人基本生活，而且事關社會的穩定運行。市場定價所附帶的電價波動可能造成社會動蕩。為此，保障電價的相對穩定就成為政府應當承擔的公共服務職責。在可行性方面，據《中國統計年鑒2017》的數據，中國生活能源消費共50099萬tCE，僅占全國能源消費總量436 000萬tCE的11%。理論上講，政府承擔針對生存型用電的保底供電責任并無太大的執行難度。有鑒于此，可以在《電力法》第五章“電價與電費”中設置如下法條：①電力市場的價格實行市場定價和政府定價相結合的原則，政府定價實行分時電價和階梯電價;②符合國家規定的電力用戶可以向發電企業直接購電或者通過售電市場根據公平競爭原則購買電力;③供給普通居民與公益用電，電價應當由國務院物價行政主管部門根據成本加合理收益原則進行確定。

4.3.2 打造環保型電力的法律路徑

完善電力發展規劃環境影響評價制度。作為負責任大國和碳排放大國，我國積極通過發展可再生能源來實現碳減排承諾。然而，由于可再生能源全額收購、補貼等制度的存在，各地方政府紛紛將可再生能源作為GDP競賽的新引擎，加上電網消納能力和社會用電需求的不足，最終造成電力供給過剩的問題。為了從源頭規避電力投資過熱或投資不足，應當在《電力法》第二章“電力規劃與建設”中完善電力發展規劃的環境影響評價制度，通過中立的第三方評估能源監管部門起草的電力發展規劃，確保電力供需均衡和清潔能源的穩定供應。為此，《電力法》第10條可以修改為：電力管理部門應當根據國家能源政策、區域環境狀況、電能供需等因素編制電力發展規劃，在規劃草案上報審批前，應當組織進行環境影響評價，并向審批電力發展規劃的機關提供環保主管部門審查通過的環境影響報告書。

《電力法》可以在新設的“清潔能源開發與使用”章節構造如下法條，以推動清潔能源的供給與使用：①電網經營企業應當加強電網建設，發展和應用智能電網、儲能技術，提高可再生能源的消納能力;②電網經營企業應當負責執行電力調度業務，在確保電力系統安全穩定的情況下，應當優先并網、調度可再生能源電力。③鼓勵用戶自愿認購具備可再生能源綠色電力證書的電力。近年來，可再生能源并網爭議不斷，理論上講，優先并網是可再生能源經營主體的一種行政法上的利益。當電網調度機構沒有正當理由，違背法律確立的優先并網規則不予并網時，《電力法》應當賦予可再生能源經營主體提起復議或訴訟的權利。

近年來各國電力行業的另一個新生主題是終端用戶的參與。以往，終端用戶一直處于被動消費的狀態，不關心、不了解、不參與電力的生產、輸送和銷售環節，對電價等重要事項也無發表意見的權利。當下，各國立法者都致力于為終端用戶提供更多的參與機會，使其能夠對清潔電力、電價等做出回應。這一變化一方面基于公民民主意識的增強，另一方面則是源于公眾對氣候變化和生態環境的關切。未來電力行業的發展，將離不開政府、行業和消費者之間的互動和協作。現行《電力法》鮮有公眾參與的規定，為此，應當構建電力公眾參與制度：①電網經營者應當建設公開透明的電網調度信息網絡平臺，依法披露電網信息，實現電網經營企業與相關企業、電力消費者的信息互動與咨詢共享。②電力管理部門核定公益電價、審議一定規模以上的電力企業并購等事項，應當召開有專家學者、社會組織以及公眾參與的聽證會。

5 代結語：《電力法》的“瘦身”

《電力法》是電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，越能維持其電力基礎法的“純潔性”，越能保障其實效性。然而，現行《電力法》一些規定僭越了這一準則，擠占到其他部門法的調整范圍。更為關鍵的是，這些侵入其他部門法的法律規定存在設計缺陷，出現與其他部門法相沖突的情形，最終導致《電力法》的“越權”條款在實踐中被“冷落”。這一現象在《電力法》法律責任部分尤為明顯。《電力法》第60條規定了電力運行事故的電力企業民事責任，但是其無過錯責任適用情形是“電力運行事故”，而《侵權責任法》第73條將電力運行事故分為高壓觸電和低壓觸電事故，該法規定電力企業僅對高壓觸電事故承擔無過錯責任。同時，根據民法原理，過錯分為故意和過失。《民法通則》與《侵權責任法》均規定電力事故中受害人“故意”是免責事由，然而《電力法》籠統規定“過錯”是免責事由，從而減輕了電力企業的擔責范圍。又如，《電力法》第72條規定電力管理部門是竊電的主管部門，然而《用電檢查管理辦法》等多規定公安機關負責查處竊電行為。實踐中，電力管理部門由于受人員配備、查處權力等方面的限制，查處竊電效率低下，所以供電企業發現竊電行為，往往根據下位法規定直接向公安機關報案，導致上位法被“冷落”。筆者認為，電力侵權雖具有特殊性，但仍然屬于民事糾紛，沒有必要放在以構建競爭性電力市場和綠色電力為主旨的《電力法》中。同時，盜竊電力的行為在《刑法》等法律法規中已有否定性評價，而且基于電力管理部門的能力所限，《電力法》賦予電力管理部門查處竊電行為的規則設計也缺乏實效性。因此，將竊電行為的法律規制交由其他專門的部門法將更具可操作性。總之，《電力法》修改既要根據構建電力競爭性市場和促進環保型電力的功能取向創設規則，同時，對于與功能取向無關，且與其他部門法交叉或沖突的條款，《電力法》應當予以刪減。