棚戶區(qū)改造融資模式問題研究

朱秀梅

摘要：棚戶區(qū)是社會在城市化過程中的產(chǎn)物。棚戶區(qū)當前常見問題引發(fā)政府和社會的大量關注。多途徑創(chuàng)新融資的模式，發(fā)揮多種融資渠道的作用，多渠道籌集資金進行棚戶區(qū)改造的建設，是如今棚改中需要面臨的重要現(xiàn)實問題。本文擬以山東省壽光市棚戶區(qū)改造項目為例，分析當前棚改融資工作出現(xiàn)的主要問題，并探討相關解決措施。

關鍵詞：棚戶區(qū)改造 融資模式 壽光市

城市規(guī)劃和城市建設的大幅度改進，原有城建的缺陷逐步涌現(xiàn)出來，很多改革前建設的小區(qū)，都存在交通擁堵、給水和排水設施配套建設不足、電力供應系統(tǒng)設備老化等問題。而棚戶區(qū)在建設中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設隨意性較高，不考慮綠化空間，道路建設也缺乏統(tǒng)一有序的科學規(guī)劃，除此以外，衛(wèi)生、娛樂、教育等配套設施規(guī)劃意識薄弱，臟、亂、差現(xiàn)象普遍。

一、棚戶區(qū)改造的意義

（一）棚戶區(qū)改造是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中的重點解決問題

山東省發(fā)改委副主任梁文躍提出，全省范圍內(nèi)進行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，聚焦出全國鄉(xiāng)村振興可復制、可推廣、可持續(xù)的“山東方案”。計劃到2022年，全省生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村取得重要突破，到2030年，山東特色美麗鄉(xiāng)村整體塑形，到2035年，廣大鄉(xiāng)村“齊魯風情畫”全面展現(xiàn)。

作為全國百強縣的壽光市，一直堅持把美麗鄉(xiāng)村的建設與產(chǎn)業(yè)建設、農(nóng)民增收增產(chǎn)和民生的改善聯(lián)系在一起，科學規(guī)劃和布局，建設整潔居住環(huán)境、美化鄉(xiāng)村文明建設、打造宜居宜游魅力鄉(xiāng)村，改善生態(tài)建設和人們生活的品質。在壽光市的美麗鄉(xiāng)村建設里面多方共同發(fā)力，發(fā)揮帶動領先作用，進一步改善村莊面貌。全市目前大約有300多個村建設成為美麗鄉(xiāng)村設示范村。

（二）棚戶區(qū)改造是政府和社會關注的重大民生問題

棚戶區(qū)是城市化進程發(fā)展的重要產(chǎn)物，已經(jīng)成為包括破舊房屋、老街和舊巷在內(nèi)的居住環(huán)境差、人口密度大、住房結構落后和公共基礎設施不匹配等人口集中區(qū)。這一類問題已引起政府和社會的大量關注。在城市的新型城鎮(zhèn)化建設理念中，以人為中心進行新型城鎮(zhèn)化的建設，就要把保障和改善民生作為科學發(fā)展的重中之重，解決棚戶區(qū)問題就是重大的民生問題。

（三）優(yōu)化融資機制、創(chuàng)新融資模式是棚戶區(qū)改造當前面臨的主要現(xiàn)實問題

現(xiàn)有的財政資金渠道很難承擔全部棚改項目，而由政府主導的融資模式也無法全部滿足棚改對資金的需要，即便是進行分年度的實施改造計劃，原有財政的補助標準和國家政策性信貸融資的額度都無法滿足棚改需求，資金龐大的缺口是困擾棚改進行的難題。我國棚改項目涉及范圍極廣，各地區(qū)人文、社會、經(jīng)濟、政策等發(fā)展狀況不同，各地能適合的融資模式也不盡相同。

二、壽光地區(qū)棚戶區(qū)改造的基本情況

2018年壽光市棚戶區(qū)改造涉及圣城街道（公孫片區(qū)、彌水小鎮(zhèn)、肖樓片區(qū)、李仕片區(qū)、父子侯片區(qū)、延慶寺片區(qū)、后樸里村）、文家街道（西潘片區(qū)、馮家片區(qū)、岳西片區(qū)、先鋒營片區(qū)、趙家片區(qū)、逢源片區(qū)、岳東片區(qū)）、洛城街道（官橋片區(qū)、李家片區(qū)）、侯鎮(zhèn)（王巷片區(qū)、崔家片區(qū)）、紀臺鎮(zhèn)（任家片區(qū)），共計5259套改造房產(chǎn)，住宅面積約54萬平方米，受益家庭2500余戶，收益人口約1.4萬人。

主要融資方式是：地方財政同銀行貸款兩者結合。2018年實際棚改項目共14個，其中惠農(nóng)公司（政府融資平臺下屬公司）9個（圣城7、洛城2），9個項目總投資39.8億元，擬申請銀行30.8億元;文騰公司（政府融資平臺下屬公司）棚改項目5個（文家），項目總投資12.09億元，擬申請銀行貸款9.63億元。因資金一次性到位難度較大，2018年實際棚改項目共14個，資金總需求51.89億元。資金籌措預計分3期完成，每期籌到資金約17.3億元。

三、棚改中遇到的主要問題

國家建設“十三五”期間，計劃一共改造棚戶區(qū)住房高達2000萬套，力爭基本完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城市D級危房的重要改造任務。山東省政府印發(fā)了《加快推進新型城鎮(zhèn)化建設行動實施方案（2018-2020年）》，將改造的重點向市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的城中村、城邊村以及建制鎮(zhèn)側重。爭取截止到2020年，計劃改造棚戶區(qū)230萬套，計劃整治老、舊小區(qū)180萬戶，目標使1000余萬城鎮(zhèn)居民收益。要完成上述艱巨改造任務，就需要大數(shù)額資金的投入，而現(xiàn)在棚改資金主要依靠國家中央財政補貼和來自國家開發(fā)銀行的專項貸款。

此外，拆遷后新建的小區(qū)在過渡過程中，項目開發(fā)的方式相對過于籠統(tǒng)，有一部分拆遷用戶出現(xiàn)了租房困難的問題，如年紀較大的老人、身患重病的患者、臨近生產(chǎn)的孕婦、新婚或即將結婚的男女等群體，有的會因為出租方出于忌諱不愿意對上述群體進行房屋的租售。新小區(qū)建成后的社區(qū)管理也存在問題。棚改完成后，社區(qū)居民需要搬遷進入新的小區(qū)商品房，其他地區(qū)的外來人員也將增加，整個社區(qū)人口會出現(xiàn)大幅的提高。對社區(qū)原來居民和外來新進人口的管理都是難點。

四、PPP模式在壽光市棚戶區(qū)改造中的可行性分析

（一）多方合作，分散投資風險

一般的棚戶區(qū)改造項目需要資金規(guī)模巨大，投資時間長風險高，如果僅一家企業(yè)自行承擔某棚戶區(qū)改造整個項目，往往資金壓力大，舉債較高，還有獨自承擔投資帶來的風險。PPP的融資模式，能夠聯(lián)合政府與多家開發(fā)企業(yè)，建立PPP專項來完成棚戶區(qū)改造。這種合作方式能分散單個開發(fā)企業(yè)的投資風險，緩解企業(yè)的舉債負擔，還可以實現(xiàn)多個利益集中的目標。

（二）合作達成多目標效益最大化

如果政府采用政府購買的服務模式，往往需要一次性的投入大筆棚改資金，并以購買棚戶區(qū)改造服務的形式給開發(fā)企業(yè)分期付款，可以在短期內(nèi)緩解財政壓力，但形成長期負債，需要長時間預算完成支付。而參與的開發(fā)企業(yè)在項目的改造期間承擔起全部風險。PPP融資模式能讓政府和開發(fā)企業(yè)合作的項目公司形式開展融資和還款，多方合作，共擔投資風險，共享盈利，共同實現(xiàn)社會效益的最大化。

（三）優(yōu)化政府效能和配置社會資本

棚改項目一般由政府來主導，項目本身的公益性強，期間投入資金量大而且利潤薄弱，尤其現(xiàn)在很多棚戶區(qū)是零散的地域，商業(yè)價值低，無論是政府還是開發(fā)企業(yè)獨自進行都存在較大的困難，社會資本的加入是很有必要的。PPP融資模式可以在公共基礎設施方面進行創(chuàng)新性的融資，能夠將政府的效能和社會整體資本進行優(yōu)化，實現(xiàn)多種棚戶區(qū)改造項目的完成。

（四）提高開發(fā)企業(yè)社會資本積極性

PPP融資模式從政府一旦確定好合作企業(yè)，確定的開發(fā)的企業(yè)項目論證期和項目可行性研究期就能開始參與。從項目改造時間上來看，比政府購買服務的融資模式時間早很多，其實能夠充分調(diào)動開發(fā)企業(yè)的積極性，能提高社會資金進入的數(shù)量和質量。

五、壽光市棚戶區(qū)改造資金的其他融資渠道

（一）全國社會保障基金貸款

該項基金貸款與地方政府管理的社會保險基金存在很大區(qū)別，資金的來源、運營、管理以及用途也不一樣。據(jù)專家統(tǒng)計，到2030年，我國整體企業(yè)年金可能達到1.8萬億美元。而截至到2015年年底，國家社?；鹨堰_到1.9萬億。棚改項目是個政府公益性項目，投資周期長，收益率低但穩(wěn)定，回收也慢，社會保障基金作為特殊的金融機構參與，可以按照合同約定進行長期投資，能保證基金的安全和保值帶來增值收益。

（二）住房公積金貸款

另一有效融資渠道就是住房公積金，它不但可以解決掉部分資金的缺口，還可以提高公積金安全使用率。各地公積金管理中心只是提供貸款資金服務，不能自行發(fā)放貸款給其他組織，它必須首先委托商業(yè)銀行才能把貸款給承建開發(fā)企業(yè)。根據(jù)我國其他試點城市將住房公積金貸款用于棚改項目的實際，可以考慮將住房公積金貸款用來解決當前我市棚改資金缺口大的問題。

（三）零散棚戶區(qū)改造融資對策

對于一些零散的棚戶區(qū)，改造成本高，開發(fā)企業(yè)投資回報率低不愿參與改造。這些零散棚戶區(qū)，只有依靠政府。目前市區(qū)還有不少棚戶區(qū)需要進行改造，將項目進行捆綁，把高商業(yè)價值項目和零散項目進行捆綁和組合，委托城市規(guī)劃部門進行策劃和整體規(guī)劃包裝，吸引企業(yè)參與。

參考文獻：

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[3]李莉，張輝.中國新型城鎮(zhèn)化建設進程中棚戶區(qū)改造理論與實踐[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2014.

基金項目：山東省軟科學研究計劃項目（2018RKA07 007）;濰坊科技學院哲學社會科學校內(nèi)青年基金項目（2018WKRQZ006）。

（作者系濰坊科技學院教師，副教授）