民事行政審判違法行為監督實證研究

滕艷軍

摘 要：當前民事行政審判違法行為監督存在案源匱乏、“深層次”違法行為監督不夠、發展不平衡、監督方法不當、監督能力不足等諸多問題。解決上述問題，檢察機關要做到理念更新與實踐強化相結合、傳統手段與科技借助相結合、對事監督與對人監督相結合、明確重點與平衡發展相結合、常規方式與新型方式相結合，以新理念引領民事行政審判違法行為監督工作創新發展。

關鍵詞：審判違法 民事 行政 實證研究

民事行政審判違法行為監督制度自設立以來雖取得了一定的成績，但仍存在諸多問題和短板，其監督作用尚未得到充分發揮。本文以相關數據和案例為依托，以問題為導向，對制度發展提出了相關意見和建議。

一、現狀分析：檢察機關民事行政審判違法行為監督基本情況

（一）民事行政審判違法行為監督案件受理情況分析

2017年-2018年，全國檢察機關民事行政審判違法行為監督共計受理案件36040件，其中2017年受理16100件，2018年受理19940件，總體呈上升趨勢。從民事類案件與行政類案件受理對比情況來看，以2018年的數據為例，兩者比例約為15：1，相差懸殊。從案件來源情況看，依職權發現、當事人申請監督、案外人舉報控告三項來源占比分別為80%、19%、1%左右，其中依職權發現比例畸高。

（二）民事行政審判違法行為監督案件審查結案情況分析

2017年-2018年，全國檢察機關民事行政審判違法行為監督共計結案35060件，其中2017年結案15380件，2018年結案19680件，總體呈上升趨勢。從民事類案件與行政類案件結案對比情況來看，以2018年數據為例，兩者比例約為16：1，總體上相差懸殊。從案件結案方式來看，檢察建議、終結審查、不支持監督三種結案方式占比分別為90%、5%、4%左右，即絕大多數案件以檢察建議的方式結案。另外，通過交辦、轉辦、移送等其他方式結案的案件比例約為1%。

（三）民事行政審判違法行為監督檢察建議情況及采納率分析

檢察建議是民事行政審判違法行為監督最主要的監督方式。2014年-2018年，全國檢察機關民事行政審判違法行為監督共發出檢察建議82250件，年均發出檢察建議16450件，其中以2016年為節點，總體上呈“V”字型發展趨勢。從民事類檢察建議與行政類檢察建議對比情況來看，五年中兩者比例約為16：1，總體上相差懸殊。從法院采納情況來看，五年來民事類檢察建議與行政類檢察建議的采納率均超過89%，相較于民事行政裁判結果監督而言，法院采納比例相對較高。其中，民事類檢察建議的采納率年均維持在93%左右，且變動不大。行政類檢察建議的采納率呈逐年升高趨勢，變動較為明顯。需要指出的是，在2016年民事類與行政類檢察建議數量為五年中最低的情況下，兩者的采納率卻為五年中最高，分別為93.46%、94.29%。

（四）四級檢察機關民事行政審判違法行為監督案件比重分析

從民事行政審判違法行為監督案件的層級分布來看，絕大部分案件集中于縣、區院。2016年-2018年，縣區院民事行政審判違法行為監督案件比例超過97%，市院、省級院與最高人民檢察院民事行政審判違法行為監督案件比例合計亦低于3%。三年來，在省級院和最高人民檢察院層面，提出民事行政審判違法行為監督檢察建議的數量僅為6件，說明“高層次”違法行為監督工作存在嚴重不足。值得一提的是，2018年底最高人民檢察院就人民法院在民事公告送達中存在的不規范問題向最高人民法院發出類案檢察建議，指出當前人民法院在民事公告送達中存在的主要問題并提出建議，取得了良好的法律效果和社會效果。

（五）民事審判違法行為監督案件涉各類審判程序情況分析

從民事審判違法行為監督案件涉各類審判程序的情況來看，絕大部分案件集中于一審程序，包括一審普通程序與簡易程序。2017年-2018年，涉一審程序的民事審判違法行為監督案件比例合計超過64%，涉二審程序、審判監督程序、特別程序、督促程序、公示催告程序、破產程序等案件的比例合計約為36%。行政審判違法行為監督案件涉各類審判程序的情況雖不明確，但亦主要集中于一審程序。

（六）民事行政審判違法行為監督案件涉各類監督事由情況分析

民事行政審判違法行為監督案件涉及的監督事由主要包括送達違法、違反法定審理期限、應當立案而不立案、審理案件適用審判程序錯誤、保全或先于執行違法、裁判確有錯誤但不適用再審程序糾正、調解違反自愿原則或協議內容違法等。其中，涉及送達違法和違反法定審理期限的案件相對較多，以2018年檢察建議案件相關數據為例，涉及該兩項監督事由的案件比例合計約為32.4%。

（七）民事審判違法行為監督案件涉各類民事案由情況分析

民事審判違法行為監督案件涉及的案由主要包括合同糾紛、婚姻家庭糾紛、侵權責任糾紛、勞動人事爭議糾紛、物權保護糾紛、人格權糾紛等。其中，涉及合同糾紛、婚姻家庭糾紛和侵權責任糾紛的案件相對較多，以2016年檢察建議案件相關數據為例，涉及該三項案由的檢察建議案件比例分別為52%、17.6%、12%，合計為81.6%。

二、問題檢視：民事行政審判違法行為監督存在的主要問題

（一）民事行政審判違法行為監督案源匱乏，案件線索有效發現機制有待建立

2013年-2017年，各級法院審結一審民事案件3139.7萬件、一審商事案件1643.8萬件、一審行政案件91.3萬件，各級檢察機關對審判程序中的違法情形提出檢察建議8.3萬件。換言之，2013年-2017年，檢察機關民事行政審判違法行為監督檢察建議案件數僅為同期法院一審民事行政結案數的1.7%，這凸顯了檢察機關民事行政審判違法行為監督案源匱乏的問題。以2017年-2018年的案件受理數據為例，其中“依職權發現”比例高達80%，而各級院所謂“依職權發現”的方式，多數為從法院集中調卷審查，這種方式明顯違反了《人民檢察院民事訴訟監督規則》第41條關于依職權進行監督的相關規定。同時，“當事人申請”和“案外人舉報控告”兩項的比例僅為20%。這說明：一方面說明當事人或案外人對檢察機關民事行政審判違法行為監督制度的知悉度不夠，而即使在知悉的情況下，當事人亦往往采取隱忍的態度以期法官能夠保證和實現其實體權利;另一方面說明檢察機關的案件線索發現渠道不暢通，尚未建立有效的線索發現和管理機制。

（二）民事行政審判“深層次”違法行為監督不足，監督實效有待提升

在監督實踐中，民事行政審判違法行為監督糾正表面問題和工作瑕疵多，發現和糾正深層次違法問題不夠。比如對遲延開庭、合議庭成員審判過程中外出打電話、未按法定期限送達起訴狀副本或開庭傳票、訴訟程序已結束的案件超審限等違法情形提出書面監督意見，監督“性價比”并不高。民事行政審判“深層次”違法行為監督不足，突出表現在兩個方面：一是對人監督力度不夠。在2018年結案的19680件民事行政審判違法行為監督案件中，涉及犯罪線索移送的案件僅60余件，數量和比例較小。二是對虛假訴訟監督力度不夠。在2018年結案的民事行政審判違法行為監督案件中，涉及虛假訴訟的案件不足300件，數量和比例亦相對較小。另外，與“深層次”違法行為監督不足相伴隨的是檢察建議采納率虛高的問題。從圖表6可知，近年來民事行政審判違法行為監督檢察建議的采納率均超過90%，但如果監督的問題多為表面問題，則該采納率并不能正確反映出監督的實際效果。

（三）民事行政審判違法行為監督發展不平衡問題嚴重，協調平衡發展問題有待解決

一是民事類與行政類審判違法行為監督案件比例失調。雖然該受理比例客觀上受制于法院民事案件與行政案件數量的差異，但在一定程度上反映了行政審判違法行為監督工作相對不足的問題。二是民事行政審判違法行為監督案件層級比例失調。基層院民事行政審判違法行為監督案件比例畸高，分市院、省級院與最高人民檢察院同類案件比例畸低。雖然該層級比例客觀上亦受制于基層法院民事案件數量上的優勢，但在一定程度上反映了“高層次”民事行政審判違法行為監督工作相對不足的問題。三是民事審判違法行為監督案件涉案程序比例失調。從圖表5可知，涉一審程序民事審判違法行為監督案件比例較高，涉二審程序、審判監督程序、破產程序等案件的比例較低。例如2017年-2018年涉破產程序民事審判違法行為監督案件僅為50余件，凸顯了在重點案件、重點程序中審判違法行為監督不足的問題。

（四）民事行政審判違法行為監督方法存在不足，監督剛性有待增強

一是在民事行政審判違法行為監督中不注重調查核實。在監督實踐中，民事行政審判違法行為監督以書面審查為主，對相關違法行為采取調查核實措施的相對較少。即使進行調查核實，亦主要采取調卷、詢問當事人等與審判人員“非沖突式”措施，采取詢問審判人員、咨詢專業人員等措施較少。二是在民事行政審判違法行為監督中不注重類案監督。分市院、省級院與最高人民檢察院對監督實踐中普遍存在的法院應當立案而不立案、合議庭組成人員違法、審理超期、未按規定送達法律文書、違法解除訴訟財產保全等違法行為監督缺乏體系性的總結和歸納，發出的個案檢察建議多，類案檢察建議少。部分地區考評導向使得一些地區存在拆案、湊案現象，即以拆案、湊案的方式來應對考核任務，難以取得良好的監督效果。三是在民事行政審判違法行為監督中不注重跟蹤監督和跟進監督。對法院長時間未回復的檢察建議未能及時跟蹤監督，對法院未采納的檢察建議以及向相關部門移送的違法犯罪線索未能及時跟進監督，在一定程度上導致檢察建議剛性不足。

（五）民事行政審判違法行為監督能力不足，監督規范化水平有待提升

目前民事行政審判違法行為監督案件的辦理，仍然存在著不敢監督、不善監督的問題，這兩個問題均與監督能力不足密切相關。另外，一些地區存在熟人心理和畏難情緒，存在不愿監督的問題。特別是在基層院，法檢機關聯系更為緊密，熟人熟面的人情氛圍更為濃厚，導致監督的積極性不高。有的地方甚至以互相支持為由，以民行部門少挑毛病來換取法院對刑事案件不判無罪等。與監督能力不足相伴隨的是監督不規范的問題，部分檢察機關自身辦案程序不規范，導致案件質量不高、效果不好。

三、對策建議：民事行政審判違法行為監督提質增效的路徑

（一）理念更新與實踐強化相結合，以新理念引領民事行政審判違法行為監督工作創新發展

一是樹立精準監督的理念，通過優化監督實現強化監督，監督一案促進解決一個領域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導向的問題。二是樹立雙贏多贏共贏的理念，注重與法院形成良性、互動、積極的工作關系，使法律監督在出發點和落腳點上、在主觀和客觀方面都發揮促進法院更全面依法規范司法的作用，共同維護司法公正，提高司法公信力。三是樹立以辦案為中心的理念，把對法院民事行政審判權行使活動的監督寓于辦案，落實在具體的案件辦理過程中，即在辦案中監督、在監督中辦案。四是樹立以人民為中心的理念，以當事人、社會公眾實實在在的獲得感為目標，充分運用政治智慧、法律智慧、監督智慧，辦好不同類型的民事檢察監督案件。

（二）傳統手段與科技借助相結合，完善民事行政審判違法行為案件線索發現機制

破解案件線索發現難題，有賴于傳統手段與新型科技手段相結合。在傳統手段方面，要從“坐堂問案”向“主動出擊”轉變，主動到政法委、信訪部門、人大、政協、律師事務所等單位部門走訪，了解群眾反映強烈的法院工作環節和重點人員。在接待當事人來訪過程中有意識地了解承辦法官是否存在違法違紀情況，追蹤關注新聞媒體報道尋找線索，加強虛假訴訟、程序違法等案件中法官違法違紀的線索收集歸納。在科技借助方面，要加強網絡舉報平臺建設，不斷改進12309檢察服務中心網絡舉報平臺功能，暢通和豐富人民群眾向檢察機關反映違法案件線索的信息網絡渠道，積極研發網絡熱點信息自動抓取軟件和案件線索研判、智能分析和自動篩選軟件，推進案件線索收集和處理信息化。

（三）對事監督與對人監督相結合，破解民事行政審判“深層次”違法行為監督不足難題

民事行政違法行為監督在本質上是對法院行使公權力的監督，但從監督對象來看，涉及對事的監督和對人的監督兩方面。“對人的監督才是最有威懾力的監督”[1]，也是具有較好監督效果的“深層次”違法行為監督。檢察機關要積極探索與司法責任制相銜接的審判人員違法行為監督機制，與法院共同防范和制裁審判人員職務違法行為。一是對經過閱卷、聽取意見、調查核實等形式，確認存在違法行為的，可以根據不同情況，向相關審判人員所在法院通報情況，提出糾正違法、更換承辦人、改進工作或給予相應處分的檢察建議。二是對同一審判人員承辦的案件，一定時期內多次出現錯案或者重大瑕疵，影響司法公正的，可以約請相關審判人員說明情況，視情況決定向其所在法院發出檢察建議，或者向相應的法官懲戒委員會提出懲戒建議。三是加強對隱藏在錯誤生效裁判和審判程序違法背后的審判人員違法行為調查、監督、追責，主動與相關單位或部門對接，及時移送職務犯罪案件線索。對此，最高人民檢察院已作出部署，“民事檢察將加大監督力度，促進監督事項從審判程序錯誤等輕微違法情形向審判人員違紀違法等更深層次的違法行為延伸”。

（四）明確重點與平衡發展相結合，實現民事行政審判違法行為監督協調平衡發展

一是實現民事與行政審判違法行為監督協調發展。張軍檢察長指出，在整個檢察工作中，行政檢察是“弱項中的弱項”“短板中的短板”。這一點不僅體現在行政訴訟結果監督案件中，也體現在行政審判違法行為監督案件中。檢察機關應當以民事檢察部門和行政檢察部門分設為契機，不斷加強行政檢察各項工作，實現民事檢察與行政檢察工作協調發展。二是在監督層級方面實現四級院協調發展。按照民事訴訟監督規律，不同層級檢察院民事檢察監督側重點應有所不同，最高人民檢察院要引導省級和市級檢察院以裁判結果監督為重點、基層檢察院以審判人員違法行為監督和執行監督為重點，構建各級檢察院各有側重、密切配合、全面履職的多元化民事檢察監督格局。但應當指出，各級院明確發展重點并不等于省級院、最高人民檢察院可以放松對同級法院審判違法行為的監督，近期輿論炒作的最高人民法院“丟卷”事件即就凸顯了提升審判違法行為監督層次的重要性。三是審判違法行為監督落后地區要采取措施加大監督力度。實踐中有的省份重實體監督而輕程序監督、重結果監督而輕過程監督，導致審判違法行為監督發展嚴重滯后。為破解這一問題，湖北省人民檢察院試行的“一案三查”辦案模式可資借鑒，即在審查抗訴案件中同時審查是否存在審判程序、執行活動違法。辦理審判人員違法行為監督或執行活動監督案件中，同步審查是否存在裁判錯誤、是否存在司法人員違法犯罪。

（五）常規方式與新型方式相結合，確保民事行政違法行為監督剛性和實效

一是做到個案監督與類案監督相結合，充分發揮類案檢察建議的示范指導作用。既要加強對疑難、復雜、有影響力個案的監督，并充分運用好典型案例，加強對下業務指導，督促解決人民群眾反映強烈的司法不公問題，又要注重對類案中審判違法情形梳理分析研判，依法提出類型化監督建議，推動解決審判實踐中的普遍性問題。二是做到常規監督與跟蹤問效相結合，不斷增強民事行政審判違法監督的剛性保障。監督意見提出后，應當跟蹤督促相關法院按照規定及時處理，并書面回復意見。要建立未被采納檢察建議評議制度，及時評估法院不采納的原因、理由、依據，定期進行質量分析，經評議認為確屬自身監督質量問題的，應當認真進行整改糾正。對該采納不采納的，可通過上級院跟進監督、接力監督，保障監督意見取得實效。三是做到書面審查與調查核實相結合，進而彌補民事行政違法行為監督親歷性不足問題。受傳統辦案思維和方式所限，調查核實在民事行政訴訟監督中并未受到足夠重視。對此，一方面應加大調查核實在民事行政訴訟監督中的適用力度和適用范圍，增強監督實效。另一方面應對調查核實的適用進行規范，做到合法合理適用。

注釋：

[1]張雪樵：《把握新時代新要求 開創民事行政檢察新局面》，《人民檢察》2018年第4期。