周邊外交新形勢與我國外宣新要求

周方銀

當前，中國的和平崛起進入關鍵時期，中國在周邊地區的實力優勢繼續提升，在周邊地區的影響力、塑造力明顯提高。2018年以來，中國與許多周邊國家的關系得到改善，周邊熱點問題大多得到較為有效的管控。同時，中國在周邊地區面臨的戰略壓力依然處于較高水平，這一態勢還要持續一個比較長的時期。這樣一種周邊外交的新形勢，對我國周邊外宣也提出了新的要求。

一、周邊外交的形勢出現變化

黨的十八大以來，中國周邊外交開拓進取，提出了一系列重要周邊外交理念，周邊外交實踐取得了多方面成果。同時，中美戰略競爭有所發展，中國與部分周邊國家存在的領土領海主權權益爭議在中長期仍難以得到妥善解決，一些周邊國家在經歷國內政治的復雜變化。在應接不暇、紛繁復雜的現象背后，中國與周邊國家的關系也在經歷一些深層次變化，并推動中國周邊外交的形勢出現新的變化，主要表現在以下四個方面。

第一，周邊秩序在經歷重要轉型。

周邊秩序的轉型過程與中美之間的戰略競爭、國際體系中的權力轉移相伴隨，使得周邊秩序的轉型更為復雜。

近兩年來，美國政府越來越多地從大國競爭的視角看待中美關系，把中國定位為“戰略競爭對手”，認為對美國繁榮與安全的中心挑戰是修正主義國家的長期復興和戰略競爭，認為中國在近期尋求印太地區的霸權，未來則尋求取代美國，獲得全球優勢地位。①美國在很大程度上調整了對中國的政策，使未來一個較長時期中美關系的前景難言樂觀，并將對周邊地區的國際關系產生重要影響。但我們要避免從中美戰略競爭的角度來看待中國與周邊國家的關系，特別是要避免把與周邊國家的關系簡單地理解為周邊國家在中美競爭過程中，是站在中國這一邊還是站在美國這一邊，從而使與周邊國家的關系在很大程度上被大國競爭所影響和扭曲。而應堅持認為中國與周邊國家的關系是雙方之間的事情。中國與周邊國家的合作有其自身的邏輯。我們應避免用簡化的敵我思維看待一些周邊國家，而要充分理解周邊國家對外戰略和政策考慮中的復雜性。

第二，周邊秩序轉型是一個長期過程，在這個過程中，不少周邊國家有一定的甚至是較強的不安全感，對轉型過程中的不確定性存在擔心。

大多數周邊國家的態度并不是簡單排除秩序轉換的可能性，但到目前為止，很多國家的心態還比較猶疑，他們主要有以下幾個方面的擔心：一是擔心中美以周邊國家的利益為代價，實現雙方戰略利益的交易與妥協。在周邊國家看來，這種情況雖然短期不太現實，但從中長期看，其可能性不能排除。從這個角度，不少周邊國家既不希望中美關系大幅惡化，也不希望中美關系出現大的改善。二是擔心在秩序轉型過程中，自身的政策處置失當，導致利益受損。如在大國競爭過程中，輕易做出站隊的選擇，卷入大國競爭的漩渦，在其后又不能全身而退，甚至被大國拋棄，陷入被動的境地。如近兩三年澳大利亞采取的一些做法，增大了自身卷入中美之間矛盾的可能性，這在澳大利亞國內引發擔憂。②這樣的做法會帶來什么樣的后果，也是其他國家關注的問題。三是擔心在轉型后的秩序中，未能獲得一個滿意的位置。有些國家在秩序轉型的過程中采取獨善其身的做法，這在避免麻煩方面不失為明智的做法，但也可能導致在地區秩序轉型過程中地位被邊緣化。隨著中美矛盾上升，一些周邊國家的行為比過去變得更為慎重，以便為自己留下更大的政策回旋余地。

總體上，大多數周邊國家不希望現有格局和秩序在短期內發生大的轉折性變化，而是希望這個變化以較為平穩地的方式進行，以便他們能夠更好地適應。

第三，一些周邊國家對中國外交政策的信心在逐漸上升，對中國主導下秩序不確定性的擔心有所下降。

這種情況的出現，是兩方面因素的結果，一個方面，是在全球以及在亞太地區居于主導地位的美國，在過去兩年中改變了對其他國家的行為方式，變得更為利己和機會主義，美國行為方式的不確定性明顯增大，讓很多周邊國家感到無所適從。美國特朗普政府明確宣稱“美國優先”，把它作為內外政策的指導性原則。早在競選期間，特朗普就聲稱自己“不代表世界，只代表美國”，不接受“全球主義的虛假歡歌”。③“美國優先”代表了美國總統對國際事務態度的一個原則性變化，即不再認為維護國際秩序的長期穩定是美國對外政策的核心目標，相比之下，美國的物質利益，特別是美國的經濟利益，才是特朗普關注的首要目標。特朗普是第一位公開質疑戰后美國積極創立的國際制度體系的美國總統。他認為美國被既有國際秩序安排綁架了，現有的同盟關系是一種負擔，多邊協議捆住了美國行動的手腳。④在特朗普執政時期，美國的外交政策變得更為“實用主義”，付出意味著要獲得明確可見的回報。從字面上來說，以維護美國利益為宗旨的“美國優先”并沒有錯。但從現實上，美國政府利用其實力優勢地位，利用其在國際體系中的主導地位，利用一些國家在安全、經濟等領域對美國的不對稱依賴，采取了對他國強勢施壓的單邊主義政策，試圖以其他國家為代價實現美國利益的最大化。美國的做法，在很大程度上動搖了既有周邊秩序的重要基礎。

另一個方面，是中國持續的外交努力。特別是2017年以來，在國際秩序出現較大不確定性的背景下，中國繼續堅持和平、發展、合作、共贏的外交政策，積極向周邊地區提供經濟、安全公共產品，順應周邊國家的戰略需求，照顧周邊國家的關切和重要利益考慮。在推進經濟合作、互聯互通等方面保持高度耐心，積極與周邊國家就共同關心的問題進行溝通、交流與磋商，推動與周邊國家的務實合作。即使在合作的過程中出現一些困難和波折，中國依然總體保持行為方式的一致性，使周邊國家在變化的國際環境下看到了中國作為大國在對外行為方面的穩定性、一致性和可靠性。其結果，增大了周邊國家對中國外交政策的信心，不少周邊國家對中國主導下秩序不確定性的擔心有所下降。大多數周邊國家認為中國未來對外政策的發展方向總體上是清晰的，并承認與中國發展經濟關系所帶來的重要利益。

第四，周邊秩序的轉型是一個曲折前行的長期過程，中國即使付出幾年時間的巨大努力，也不容易看到很大的具體成果，但這個轉型過程本身是其他國家觀察和了解中國的重要信息渠道。

周邊秩序轉型是一個長期的過程，它建立在地區層面權力轉移的基礎之上，涉及本地區國家間關系的結構性調整，并與中美關系的變化過程緊密聯系。由于這個過程總體上以一種和平的方式進行，這使得地區層面的變化在很多階段都是非決定性的，從而進一步延長了轉型的過程。在轉型的過渡時期，一些周邊國家的行為方式具有較大的可塑性，主要行為體之間可能進行多方面的戰略試探，以更可靠地形成對他國戰略意圖與戰略能力的較準確判斷。大國在秩序轉型時期的表現，本身會成為未來秩序的重要內容。處理好這些相互戰略試探的過程，對于建立中國良好的國際形象具有重要價值。

二、對周邊外宣的新要求

中國周邊外交的新形勢，一方面對于中國形象的繼續提升，對于增強中國在周邊地區的影響力、感召力和塑造力創造了較有利的條件，同時也對此提出了一些新的要求，主要體現在以下三個方面。

第一，在中國周邊外交已經提出一些重要理念、倡議和構想的基礎上，宜注重溝通與落實，繼續傳遞中國在國際合作方面的意愿與可靠性的信息。

黨的十八大以來，中國周邊外交開拓進取，提出了一系列重要理念、倡議和構想，包括構建周邊命運共同體、踐行“親、誠、惠、容”的周邊外交理念與堅持正確的義利觀、推進“一帶一路”建設和周邊互聯互通、倡導亞洲新安全觀、推動瀾滄江-湄公河合作，等等。中國在過去幾年提出的周邊外交理念、倡議、構想的內容已經十分豐富和系統。未來一個時期，更重要的是讓這些理念、倡議和構想在復雜的周邊環境中有效地推進、落地生根、深入人心，使其被周邊國家更普遍、更衷心地接受。

我們周邊國家的國情十分復雜，國與國之間存在很大的差異，為此，需根據不同國家的不同情況來設計傳播的具體內容和具體言說。很多時候，對外政策行為是更有效、更有力、更容易被跨文化理解的語言。我們的周邊外交要在行動中保持耐心、在踐行過程中讓周邊國家受益，并使其更好地了解和認識中國的政策目標、原則與行為方式，使其對相關理念、倡議形成與中國自己較為一致的理解。

第二，理解一些周邊國家對秩序轉型的擔心，和對由大國行為可能帶來的不確定性的不安心理，在行為和言語解釋上保持耐心，避免沖動，緩解周邊國家的內在疑慮與擔憂。

國際關系中，中小國家對大國的擔心和疑慮是一種根深蒂固的現象。近兩年來，特朗普領導下美國的一些強勢做法和單邊主義行為，不僅影響了美國在一些國家中的形象，也加劇了一些中小國家對大國的擔心。他們認為，當前美國的做法，不僅是特朗普個人性格的問題，更重要的是，由于有美國的實力為支撐，才使得特朗普政府一些出格的行為能在國際上行得通。從這個角度，如何對大國的權力進行約束，始終是中小國家十分關心的問題。

在秩序轉型的過程中，大國之間的權力碰撞可能會有所加劇，這也強化了一些中小國家的擔憂心理。在此背景下，不僅一些規模較小的國家對秩序轉型過程感到擔心，即使像澳大利亞這樣的“中等強國”，也對未來的國際秩序轉型感到不安。⑤這種擔心對中國與他們的合作會產生現實影響，特別是即使本質來說是互利共贏的合作，有些國家也擔心由此形成對中國的過度依賴。對于周邊國家的這種在我們看來似乎頗不必要的擔心，我們要充分理解，并保持政策耐心，保持合作的穩定性和可靠性，用時間和我們的外交行為來逐步化解其顧慮。在這個過程中，我們進一步對外展現中國社會的多元性，發出多元的聲音，本身就是讓周邊國家感到安心的一個重要信號傳遞方式。

近年來，美國調整了對華戰略，把中國定位為主要的“戰略競爭對手”。雖然中國希望繼續與美國進行有效合作，但也很難改變中美戰略競爭將長期持續的態勢。中美戰略競爭的壓力，無疑會向中國周邊地區傳導，并將加大某些地域、某些議題上的競爭態勢。為此，我們需積極對一些周邊國家，特別是東南亞國家進行安撫，緩解其憂慮，使其對中國產生更強的信任。

2014年以來，中國每年都舉辦重要的主場外交活動。中國的主場外交往往規模宏大、氣勢恢宏。連續成功地舉辦一系列重要主場外交活動，無疑是中國實力、能力和國際影響力的體現。這樣的大場面外交活動，在給一些周邊國家人士帶來心理震撼的同時，有時也會因其對國家之間實力差距的切身感知，而在某種程度上加大其對中國實力的擔心。

第三，有意識地進行預期管理。我們自身要對未來中國在周邊地區的作用形成穩定的預期，同時這樣一種預期應該是可以被周邊國家接受的，符合本地區實際的。

中國還處于和平崛起的過程中，但中國未來在地區發揮什么樣的作用，本身與中國當前一個階段的行為有密切的關系。對于中國未來在這個地區的地位、形象，中國人自己首先要有一個基本的設想和預期，如中國未來將是本地區國家可靠的合作伙伴，中國會繼續尊重周邊國家的重要關切，而不會把自己的觀點和想法強加于人，中國對國際合作將始終持開放的態度，中國將遵守本地區的主要制度安排與國際規則，等等。如果我們對未來形成一種切合實際的合理預期，這會對自身當前的言語表達和行為方式產生影響。

由于國與國之間本質上是一種利益為主的關系，國家之間的社會資本比較稀薄，相互信任的基礎始終不是十分堅實。為此，我們一方面要努力講好中國故事，另一方面也不必夸大中國故事。夸大的故事，在國際社會中不太容易被人相信，相比之下，較為平衡的敘事，可能會讓周邊國家覺得有更高的可信度。從這個角度，我們在周邊地區呈現出來的，不應都是美好的宏大敘事，而要有更多、更豐富的相互支撐、相互補充的微觀敘事。

當前周邊外交形勢的演變，對中國來說既存在一定的挑戰，同時也是重要的機遇。特別表現為，在一個不確定性有所增大的國際環境和周邊環境下，中國可以通過自身的持續努力，在本地區更好地樹立作為周邊國家可信合作伙伴的良好形象。

「注釋」

①Department of Defense of the United States of America， Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America， Jan 2018， p. 2.

②澳大利亞學者休·懷特認為，如果中美之間發生戰爭，對澳大利亞來說，置身事外是比較好的選擇。Hugh White， “The US shouldnt go to war with China over Taiwan—and nor should Australia”， The Strategist， Feb 13， 2019， https：//www.aspistrategist.org.au/the-us-shouldnt-go-to-war-with-china-overtaiwan-and-nor-should-australia/

③Ishaan Tharoor， “After Clinton， Trumps Real Enemy is ‘Globalism”， The Washington Post， November 3， 2016.

④沈雅梅：《特朗普“美國優先”的訴求與制約》，《國際問題研究》2018年第2期。

⑤Australian Government， 2017 Foreign Policy White Paper， p.6.