上海創新社會治理的基本經驗及政策啟示

蔡瀟彬

上海在創新社會治理方面積累了豐富經驗，以黨員社區民警參與社區黨建為抓手創新基層黨建工作，以人民調解為重點提升基層治理法治化水平，以文化配送為抓手推進基層文化道德建設，以社區社會組織為依托提升基層自治共治水平，以街鎮體制改革為重點推進基層政權建設。

一、上海創新社會治理的基本經驗

（一）以黨員社區民警參與社區黨建為抓手，創新基層黨建工作

2013年4月7日，上海市印發《關于鼓勵黨員社區民警積極參與社區黨建工作的指導意見》，正式拉開黨員社區民警參與社區黨建序幕，積極創新基層黨建。黨員社區民警初次參與基層黨組織建設由上級黨組織任命，任期屆滿后繼續留任則需通過換屆選舉。黨員社區民警參與社區黨建以兼任村居黨組織副書記的形式開展，不占當地村居黨組織班子職數，擁有參與權、討論權、表決權和監督權，不擁有參與村集體分紅、集體土地分配及領取經濟補貼等權力。黨員社區民警參與社區黨建主要協助書記分管地區治安安全防范、社會矛盾化解等工作。截至2018年11月20日，全市有3772名黨員社區民警兼任居（村）委副書記，占全市黨員社區民警總數的99.85%。

黨員社區民警參與社區黨建具有重要意義。首先，黨員社區民警參與社區黨務工作，可促進警務工作和黨務工作間的溝通協作，推進基層社會共建共享。例如，黃埔區、虹口區等公安分局派出所與社區黨支部結對成為共建黨支部，派出所領導與社區居委會黨組織書記定期互訪，共同探討社區管理及社區黨建等問題，協力推進基層社會治理。其次，黨員社區民警參與社區黨建有利于共同化解矛盾糾紛，黨員社區民警參與社區黨務工作，為基層提供了一個跨部門整合各方治理力量的機會，可把基層司法綜治力量、社區人口協管員、社保隊員、人民調解員、社會工作者及社區工作者等多元力量整合起來，最大限度調動各方資源，形成治理合力。例如，長寧公安分局社區民警在居民區治理中引入社會組織，形成社區民警、司法部門派駐人民調解員、律師共同參與化解社區矛盾糾紛的“三結對”模式，取得良好治理效果。最后，黨員社區民警參與社區黨建，有助于共同解決治理難題，黨員社區民警通過兼任居（村）委黨組織副書記，可在基層社會治理中發揮更積極的作用，切實解決與居民反映強烈的“急難愁盼”難點問題。

（二）以人民調解為重點，切實提升基層治理法治化水平

上海市高度重視維護社會穩定工作，以人民調解為抓手大力提升基層社會治理法治化水平，具體工作有兩大方面。一是以基層司法所為平臺，大力發揮人民調解在矛盾糾紛多元化解機制中的積極作用，上海市高度重視推廣“楓橋經驗”，以“楓橋經驗”為借鑒，著力推進人民調解制度建設，力爭把矛盾糾紛化解在第一線，解決在萌芽狀態。讓人民調解深度參與信訪矛盾糾紛化解工作，通過派駐接待、前置調解等方式，切實發揮人民調解的第一道防線作用。截至2017年末，上海市全市人民調解組織共受理各類糾紛35.5萬件，同比增長5.27%，調解成功32.9萬件，調解成功率92.83%。

二是以基層法律服務為抓手，切實提升基層社會治理法治化水平。上海市高度重視社會治理的法治化，以基層法律服務為抓手，大力提升基層社會治理法治化水平。截至2018年11月，全市居村（社區）法律顧問覆蓋率為100%，上海市積極推進線上公共法律服務建設，切實規范線上公共法律服務工作，統籌線下線上公共法律服務，讓群眾不出社區即可享受優質法律服務，全面提升基層社會法治化水平。

（三）以文化配送為重點，扎實推進基層文化道德建設

要實現有效社會治理，要強化基層文化道德建設，切實提升基層文化道德水平，推進基層自治法治德治協同發展，形成多元共治多管齊下的良好社會治理局面。上海市高度重視基層文化道德建設，積極推進基層文化領域改革，著力推動以文化配送為主要內容的基層文化道德建設工程，取得積極成效。一是著力打造四級公共文化配送體系。2014年，全市拉開公共文化配送改革大幕，組建成立“上海東方公共文化配送中心”，打造涵蓋市、區、街鎮、居村的四級公共文化服務配送體系，促進專業資源、區域資源、社會資源的共建共享。通過規范配送標準及采購流程，吸引大量社會主體參與公共文化配送服務，截至2018年11月，上海市的公共文化配送服務吸引了包括專業院團、國家單位、行業協會、民非組織、民營院團、文化公司等在內的各類配送主體200余家，吸引了市級社區文藝指導員近600名。

二是著力提升居村綜合文化活動室（中心）服務功能。上海市為貫徹落實中央關于基層綜合性文化服務中心建設要求，在上海市、區、街鎮三級公共文化設施體系的基礎上，進一步下沉公共文化服務資源，打造第四級居村服務平臺，將養生、親子、閱讀及文化等優質資源下沉到居村一級，激發居村綜合文化活動室（中心）的活力，提升基層群眾公共文化水平，提升基層群眾精神修養及道德水平，助力基層社會治理。

三是大力推進基層文化志愿服務體系建設。一方面，通過建立“上海市文化職業服務聯盟”，健全文化志愿服務工作機制，豐富公共文化服務供給主體，以志愿服務建設推進公共文化服務體系建設。截至2018年11月，上海文化志愿服務隊5000余支，志愿服務者近20萬。另一方面，通過積極挖掘文化能人、開展文化走親等形式，上海市積極推進群眾性文化團隊建設，截至2018年11月，全市市、區、街鎮三級群眾文化團隊6000余支。各類群眾性文化團隊在其運作過程中，通過“潤物細無聲”的方式，化解了不少社會沖突，引領了文明風尚，推進了基層社會治理。

（四）以社區社會組織為依托，提升基層自治共治水平

上海市高度重視社會協同和公眾參與在提升基層社會治理水平、促進基層社會治理現代化進程中的重要作用，大力提升社會協同水平，積極推進公眾參與基層社會治理，不斷深化基層社會自治共治變革。自治機制建設方面，上海市制定了《關于本市城鄉社區協商的實施意見》《關于推進居民區聯席會議制度規范化建設的指導意見》等重要政策，不斷強化民主協商，切實保障人民群眾享有更多的民主權利。共治平臺建設方面，上海市出臺了《關于完善街道社區代表會議制度推進社區共治的實施辦法》，規范了基層社區代表會議和社區委員會，緊緊圍繞社區公共事務和公益事業，不斷豐富共治內容，完善提議、協議、評議共治程序，截至目前，上海市全市各街道基本實現共治全覆蓋。

上海市高度重視社會組織建設，鼓勵社會組織參與社會治理。為了便利社會組織參與社區事務，上海市大力推進社會組織服務中心建設，出臺了《上海市社會組織服務中心建設與服務指南》，為社區社會組織建設與服務提供指引，截至目前，上海市有各類社會組織服務中心240余個，基本實現了市、區、街鎮三級全覆蓋。上海市高度重視發揮社區社會組織在基層社會治理中的積極作用，重點培育社區生活服務類、社區公益慈善類、社區文體活動類、社區專業調處類社會組織，截至2018年6月，上海市共有社區社會組織4915家，占登記社會組織總數的31.3%。上海鼓勵社區社會組織與社會各界合作，以舉辦“上海公益伙伴日”活動及組織申報“公益基地”等形式支持社區社會組織參與社會治理，取得良好成效。

（五）以街鎮體制改革為重點，著力推進基層政權建設

上海市高度重視基層政權建設，在基層治理立法、社區工作者隊伍建設等方面積極探索，以街鎮體制改革為重點著力推進基層政權建設，取得積極成效。在基層治理立法方面，從2016年9月至2017年4月，上海市人大陸續審議通過了《上海市街道辦事處條例》《上海市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》《上海市居民委員會工作條例》等三部有關社會治理的重要法律法規，為上海市基層社會治理提供了根本性法律保障。

在社區工作者隊伍建設方面，上海市從2015年起，開始探索在公務員和事業編制以外，建立全新的社區工作者隊伍職業形態。在社區工作者的薪酬方面，構筑了“三崗十八級”社區工作者薪酬體系，在社區工作者的能力建設方面，全面開展教育培訓，構建了市級骨干培訓、區級個性化培訓、街鎮全員輪訓的三級培訓網絡，全面提升社區工作者在社會工作、民主協商、心理學等方面的方法技巧，夯實社區工作者的實務能力和綜合素質。截至2017年底，全市共有社區工作者4.6萬人，平均年齡37周歲，大專及以上學歷占82.9%。

二、上海創新社會治理的未來方向

（一）以基層黨建為抓手，切實推進基層社會共建共治

基于上海市黨員民警參與社區黨建的良好實踐，未來上海社會治理的重要方向之一是以基層黨建為抓手，以黨員社區民警參與社區黨建為契機，切實推進基層社會共建共治。一方面，以社區警務室為平臺，將社區人口協管員、社保隊員和人民調解員等力量全部整合到社區警務室合署辦公，構建基層社會協同治安體系，協力推進基層社會治理。另一方面，要強化基層各類站室的聯合共建，在組織建設方面實現協同運作，具體而言，在社區警務室、綜合治理工作站、微型消防站、境外人員服務站及網格中心、司法所等部門間建立共建機制，積極推進站室共建、業務聯動，著力提升基層共治效能。此外，要高度重視社區自治平臺的融合發展，以移動互聯網技術為基礎，將各部門構建的線上服務平臺整合到一起，向基層居民提供一站式自治服務平臺，降低居民參與基層社會治理的時間精力成本。

上海要高度重視基層社區、社區工作者及社會組織的“三社聯動”，不斷推進社區生活服務類、社區文體活動類、社區專業調處類社會組織建設，完善社區社會組織服務中心及社區基金會等支持性社會組織管理體制，以社區社會組織建設帶動“三社聯動”，進而以“三社聯動”推進基層社會治理。在社會組織的參與方面，要強化基層政權及基層自治實體向社區社會組織購買服務機制建設，構建完善的購買服務體系，以購買服務的形式促進社區社會組織參與基層社會治理。在社會組織管理方面，要高度重視黨建工作的引領作用，不斷強化“兩新”組織的黨建工作，以黨建統籌基層政權、基層自治組織及基層社會組織的融合發展，形成政府社會共建共治的良好局面。

（二）以自治德治法治“三治”融合為突破，推動基層社會治理融合發展

黨的十九大報告對基層社會治理提出了新要求，指出要加強農村基層治理工作，構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》進一步指出要健全現代鄉村治理體系，特別指出要推進自治法治德治有機結合。當前，盡管上海市推進黨員社區民警參與社區黨建工作，一定程度上促進了基層治理力量的融合，但總體來看基層社會治理依然呈現出碎片化特點，跨部門協同機制不健全現象依然普遍，他治與自治間緊張關系一直未消除，道德教化機制與法律規范機制間沖突一直存在。如何更好地協調基層政權的行政領導需求與基層自治組織的自治需求，如何平衡傳統鄉村道德規范與現代法律規范之間的潛在張力，如何協調各上級組織派駐居村工作站（中心）間的潛在沖突，是未來構建面向全面現代化的基層社會治理體系必須予以解決的重要問題。

融合發展和協同發展是未來社會治理的大方向，要摒棄傳統條塊分割的治理思想，以整體性思維統領基層社會治理，全面推進基層政權與自治組織協同發展、自治組織與社會組織協同發展、自治機制與道德機制及法律機制協同發展，統籌推進社區警務室、綜合治理工作站、微型消防站、境外人員服務站、網格中心及司法所等基層派駐機構間的站室共建和業務聯動，促進基層社會治理整體化和一體化，形成強大基層社會治理合力。

（三）以“社區云”平臺為依托，切實提高社會治理智能化水平

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要切實推進社會治理的智能化，以現代科技力量促進社會治理發展。當前，上海市已經開始著手推進“社區云”平臺建設，擬采用“1+2+X”為基層架構建立面向村居和居民的智能化社區治理平臺，“1”表示匯集一個社區基礎數據庫，“2”表示構建一套面向居村和居民的雙應用平臺，“X”表示構建一個開發性智能平臺。平臺建成后將匯集大量社區實時信息，既為村居社會治理提供重要的數據資源，也為居民提供重要的服務窗口，以信息化手段全面提高社區治理的智能化水平。

未來，應大力推進基于“社區云”的基層社會治理智能化改革，構建完善的信息共享渠道，加快實現以“社區云”為平臺的基層社會信息同步共享、情況同步交流、措施同步落實的“三同步”目標。以“社區云”為支撐大力推進基層社會治理“一站式”服務平臺建設。積極運用大數據、互聯網等現代信息技術，全面提升居村治理現代化水平。大力整合居村治理資源，形成居村整體治理大格局，推動基于互聯網的居村治理服務清單建設，實現居村治理服務規范化標準化，形成完善的居村治理服務體系。

三、上海創新社會治理的政策啟示

（一）高度重視黨建工作在基層社會治理中的統領作用

在上海創新社會治理的過程中，黨建工作扮演了極為重要的角色。上海市高度重視黨建工作在基層社會治理中的重要作用，在不同層面均大力推進以黨建帶動治理工作。在基層政權層面，上海市委2014年印發了《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，將原社區黨工委更名為街道黨工委，賦予街道黨工委對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權;在基層自治組織層面，上海市大力完善以居民區黨組織為核心，居委會為主導，居民為主體，多方參與、良性互動的居民區治理架構，發揮黨組織在居民自治中的價值引領、組織動員、支持服務、統籌協調作用;在社會組織層面，上海市60%以上的街鎮建立了社區社會組織聯合會，大力發揮黨建的紐帶作用，在社會組織和政府部門之間架設了溝通的橋梁。

（二）高度重視基層政權在基層社會治理中的關鍵作用

上海市高度重視基層政權建設，嚴格貫徹落實中央關于建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”基本社會治理體制的要求，突出基層政權在社會治理中的重要作用，通過不斷強化基層政權建設推進基層社會治理。一是改革街道辦事處機構設置，街道黨政機構按“6+2”模式設置，統一設置黨政辦公室、黨建辦公室、服務辦公室、平安辦公室及自治辦公室;二是切實推進街道黨政機關職能轉變，賦予街道黨工委對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權，賦予街道規劃參與權和綜合管理權，取消街道招商引資職能，把街道工作重心轉移到公共服務、公共安全及公共管理等社會治理工作上;三是大力推進基層書記隊伍建設，探索居民區黨組織書記實行事業崗位、事業待遇改革，取得良好成效。

（三）高度重視社會組織在基層社會治理中的主體作用

上海市在創新社會治理進程中，高度重視社會組織在基層社會治理中的主體作用，大力營造有利于社區社會組織發展的良好環境，積極發展生活服務類、公益慈善類、文體活動類及專業調處類等社區社會組織，推動社會力量參與社會治理。另外，上海高度重視發動社會群眾參與社會治理，創造性地推動社區工作者隊伍建設，探索構建以社會化招聘、契約化管理、專業化培訓、職業化運作為方向的社區工作者體系，不斷擴大社會公眾對社區治理的參與范圍。同時，上海市高度重視以市場化方式吸引更多社會組織參與基層社區治理，以購買社會組織服務的形式不斷擴大社會治理的參與主體。

（作者單位：國家發展改革委社會所）