世貿(mào)組織改革各方動(dòng)向和應(yīng)對(duì)建議

李馥伊

2017年12月阿根廷WTO部長(zhǎng)會(huì)議以來，相關(guān)成員就世貿(mào)組織改革提出新一輪議題，內(nèi)容涵蓋貿(mào)易規(guī)則、WTO日常工作與透明度、爭(zhēng)端解決機(jī)制等。美國一直希望擺脫現(xiàn)行規(guī)則，另起爐灶。歐盟和加拿大主張擴(kuò)展現(xiàn)行規(guī)則，維護(hù)多邊貿(mào)易體系。金磚國家達(dá)成原則共識(shí)，并在上訴機(jī)構(gòu)改革方面與歐盟保持一致。我國在維護(hù)世貿(mào)組織核心原則基礎(chǔ)上，主動(dòng)擴(kuò)大對(duì)外開放，希望通過WTO改革來推動(dòng)國內(nèi)機(jī)制體制改革。

一、世貿(mào)組織改革動(dòng)向和各方立場(chǎng)

世貿(mào)組織是國際貿(mào)易體制逐步改革的產(chǎn)物，也是一個(gè)不斷變革和博弈的機(jī)制，有關(guān)多邊貿(mào)易體制規(guī)則改革的討論從來沒有中斷。1995年新加坡部長(zhǎng)會(huì)議、1998年經(jīng)合組織有關(guān)《多邊投資協(xié)定》談判擱淺、以及歷時(shí)8年無疾而終的多哈回合談判都體現(xiàn)了各方對(duì)于國際貿(mào)易規(guī)則改革的訴求。面對(duì)保護(hù)主義、強(qiáng)權(quán)政治和單邊主義沖擊，世貿(mào)組織三大職能脆弱性局限性越發(fā)明顯。改革世貿(mào)組織、重塑國際貿(mào)易規(guī)則成為西方發(fā)達(dá)國家維護(hù)自身利益的共同選擇。美歐日2017年12月在阿根廷部長(zhǎng)會(huì)議期間就重塑新規(guī)發(fā)表聯(lián)合聲明，引發(fā)了各方關(guān)于世貿(mào)組織改革的討論和訴求。

（一）美國意圖打破現(xiàn)行規(guī)則，另起爐灶

美國尚未提出系統(tǒng)、全面的WTO改革方案，而是通過各種渠道釋放改革信號(hào)。譬如，通過美歐日聯(lián)合聲明、美墨加協(xié)議體現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖，同時(shí)阻撓世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)法官任命和威脅退出世貿(mào)組織向其他成員施加壓力。總的來看，雖然美國在世貿(mào)組織改革立場(chǎng)上和歐盟、日本比較一致，三方也率先在世貿(mào)組織規(guī)則改革方面達(dá)成了一些共識(shí)，但與歐盟、加拿大意圖通過修正、擴(kuò)展現(xiàn)行規(guī)則來改革世貿(mào)組織的路徑存在較大差異。美方傾向于打破現(xiàn)有規(guī)則，重新塑造以自身利益為核心的貿(mào)易體制。因此，美國對(duì)歐盟、加拿大提出的改革方案，如世貿(mào)組織日常工作改善、推進(jìn)改革具體路徑選擇，以及盡快解決上訴機(jī)構(gòu)空缺等議題，持反對(duì)態(tài)度或不置可否。

美國關(guān)注的議題主要有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、發(fā)展中國家地位等。美方可能提出的新規(guī)在美墨加協(xié)議中有所體現(xiàn)。研究美墨加協(xié)議，有助于考察美方談判立場(chǎng)和政策訴求。以國有企業(yè)為例，現(xiàn)行WTO框架下，僅有對(duì)“國營貿(mào)易企業(yè)”的定義，即可以是國家所有的企業(yè)，也可以是非國有性質(zhì)的企業(yè)，關(guān)鍵在于是否享有專有權(quán)和特權(quán)。美墨加協(xié)議則在TPP基礎(chǔ)進(jìn)一步明確了“國有企業(yè)”的概念，并對(duì)國有企業(yè)的國際貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行了系統(tǒng)完整的規(guī)范。從規(guī)則涵蓋范圍來看，WTO框架下的國營貿(mào)易企業(yè)規(guī)則只適用于貨物，而美墨加協(xié)議下國有企業(yè)的規(guī)則適用于貨物、服務(wù)以及投資領(lǐng)域，超越了WTO范圍。在“非商業(yè)性支持”條款中，美墨加協(xié)議引入了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的紀(jì)律制度，對(duì)“不利影響”和“損害”做出了更寬泛的定義。在國有企業(yè)透明度規(guī)則方面，美墨加協(xié)議也提出了比WTO更嚴(yán)格的要求。

（二）歐盟和加拿大傾向于擴(kuò)展現(xiàn)行規(guī)則，維護(hù)多邊體制

歐盟改革概念文件和加拿大改革方案提出的WTO改革方案在大方向上是一致的，包括三項(xiàng)議題。一是貿(mào)易規(guī)則改革，二是日常工作與透明度改革，三是爭(zhēng)端解決機(jī)制改革。

1、貿(mào)易規(guī)則改革。“雙反”有關(guān)貿(mào)易規(guī)則的改革都提到了產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)、數(shù)字貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、可持續(xù)發(fā)展等議題，以及推進(jìn)相關(guān)議題制定的具體路徑。歐盟與美日聯(lián)合聲明中指責(zé)“第三方將國有企業(yè)發(fā)展成為國家冠軍的行為”，提出應(yīng)“更好地治理國有企業(yè)”。

2、日常工作與透明度。在WTO運(yùn)轉(zhuǎn)方面，雙方都強(qiáng)調(diào)各成員之間需加強(qiáng)協(xié)調(diào)和對(duì)話。在透明度方面，歐盟與美日的聯(lián)合聲明中強(qiáng)調(diào)“解決成員國不遵守世貿(mào)組織透明度義務(wù)的問題，是提高世貿(mào)組織監(jiān)測(cè)職能有效性和效率的當(dāng)務(wù)之急”，并提出將與美日共同擬定旨在促進(jìn)委員會(huì)最佳實(shí)踐和提高效率的提案。歐盟改革概念文件和加拿大改革方案都認(rèn)為現(xiàn)行框架下通報(bào)義務(wù)的履行不盡人意，應(yīng)該改善各成員國國內(nèi)政策的通報(bào)。

3、爭(zhēng)端解決機(jī)制。在爭(zhēng)端解決機(jī)制方面，雙方都提出了優(yōu)化裁判流程、明確上訴機(jī)構(gòu)職權(quán)等的建議。加拿大還建議將某些類型爭(zhēng)端正式排除出裁決程序管轄，以減輕系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。

（三）金磚國家達(dá)成原則性共識(shí)，反對(duì)另起爐灶

金磚國家中，中國堅(jiān)持世貿(mào)組織核心價(jià)值，堅(jiān)決反對(duì)歧視性貿(mào)易做法。2018年7月第二十次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤后，中國和歐盟決定成立中歐關(guān)于WTO改革的副部級(jí)聯(lián)合工作組，以維護(hù)多邊機(jī)制。9月外交部部長(zhǎng)王毅會(huì)見法國外長(zhǎng)時(shí)，談到WTO改革三大原則：一是WTO的核心價(jià)值和基本原則不能丟，二是發(fā)展中國家的正當(dāng)合法權(quán)益不能丟，三是協(xié)商一致的精神不能丟。11月商務(wù)部國際貿(mào)易談判副代表王受文提出中方對(duì)世貿(mào)組織改革的三個(gè)原則和五點(diǎn)主張。

中國也在積極與其他金磚成員就WTO改革達(dá)成共識(shí)，采取共同的立場(chǎng)發(fā)揮作用。2018年7月《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十次會(huì)晤約翰內(nèi)斯堡宣言》重申以世貿(mào)組織為代表的多邊貿(mào)易體制核心地位，強(qiáng)調(diào)將盡一切努力加強(qiáng)多邊貿(mào)易體制。11月中印就WTO改革、城市化等領(lǐng)域的聯(lián)合研究達(dá)成共識(shí);中國與歐盟、印度就上訴機(jī)構(gòu)改革問題向WTO提交兩份聯(lián)合提案;金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在G20峰會(huì)前夕舉行非正式會(huì)晤，闡述了金磚國家在WTO改革等問題上的共同立場(chǎng)。12月中印俄領(lǐng)導(dǎo)人在G20峰會(huì)期間進(jìn)行三方會(huì)談，呼吁多邊組織改革，包括聯(lián)合國、世貿(mào)組織改革。巴西、智利、肯尼亞、墨西哥參加了10月在渥太華舉行的世貿(mào)組織12國和歐盟關(guān)于世貿(mào)組織改革的部長(zhǎng)會(huì)議并發(fā)表聯(lián)合公報(bào)，其他金磚國家沒有參加此次會(huì)議。

顯然，WTO改革也是以金磚國家為代表的主要發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體共同關(guān)切，基本態(tài)度是調(diào)整現(xiàn)行秩序、改善WTO局限性，而非另起爐灶;同時(shí)強(qiáng)調(diào)以發(fā)展為核心，改革規(guī)則要兼顧發(fā)展中國家利益。總的來看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體就世貿(mào)組織改革通過具體的改革議題、自貿(mào)協(xié)定、聯(lián)合聲明等多種方式來明確表達(dá)具體訴求，在主要議題上達(dá)成小范圍的共識(shí)。

二、現(xiàn)行世貿(mào)組織規(guī)則的局限性

世貿(mào)組織規(guī)則局限性集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是現(xiàn)行規(guī)則滯后，難以有效應(yīng)對(duì)全球貿(mào)易體系變化，變得不可持續(xù)。二是難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前緊張的地緣政治與貿(mào)易限制性措施相疊加的復(fù)雜局面。從全球貿(mào)易體系治理來看，世貿(mào)組織未能與世界貿(mào)易體系保持同步發(fā)展，基本職能及執(zhí)行效果被明顯削弱。

第一，在制定和規(guī)范國際多邊貿(mào)易規(guī)則方面，現(xiàn)行規(guī)則無法適應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)格局的變動(dòng)。在邊境貿(mào)易維度，現(xiàn)行框架既未涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興貿(mào)易形式，也未涵蓋貿(mào)易投資之外的其他投資形式。在邊境后規(guī)則維度，現(xiàn)行框架在小微企業(yè)、環(huán)保、勞工權(quán)益、國有企業(yè)等方面幾乎是空白，而這些議題又是以美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體間自貿(mào)協(xié)定的重要內(nèi)容。

第二，在多邊貿(mào)易談判方面效果不佳。新的貿(mào)易問題不斷出現(xiàn)，貿(mào)易政策與其他領(lǐng)域問題錯(cuò)綜復(fù)雜，各成員需要不斷的談判以形成新的國際規(guī)則。多哈回合以來，WTO談判的效率一直備受質(zhì)疑，很大程度上受累于WTO協(xié)商一致的談判原則，極易受到核心成員貿(mào)易政策的左右。核心成員國國內(nèi)體制、立場(chǎng)以及目標(biāo)的差異，決定著多邊談判能否取得進(jìn)展。再加上地緣政治因素，WTO作為多邊貿(mào)易體制談判主渠道地位被嚴(yán)重侵蝕。

第三，解決成員間貿(mào)易爭(zhēng)端的上訴機(jī)制面臨停擺。上訴機(jī)構(gòu)空缺成為當(dāng)前WTO亟待解決的問題，僅余的三名法官中，有兩名將于2019年12月到期，WTO爭(zhēng)端解決功能可能癱瘓。

保護(hù)主義、單邊主義和地緣政治、強(qiáng)權(quán)政治相互交織，導(dǎo)致WTO權(quán)威喪失，對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義行為無法有效約束。WTO爭(zhēng)端解決規(guī)則，禁止任何成員針對(duì)其認(rèn)為違反義務(wù)或?qū)е耊TO協(xié)定規(guī)定的任何利益喪失或減損而采取單邊行動(dòng)，但美國仍以所謂“國家安全”為名，對(duì)包含歐盟、加拿大、中國在內(nèi)的世貿(mào)組織成員國宣布征收鋼鋁關(guān)稅，違背了WTO的核心原則。此后，美國以“退群”作為脅迫，濫用協(xié)商一致的決策機(jī)制，阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)新成員的任命。面對(duì)美國以“自由公平貿(mào)易”為名，將國內(nèi)法凌駕于國際法之上，WTO在程序、實(shí)體和實(shí)效三方面都缺乏有效約束機(jī)制。

三、中國應(yīng)對(duì)WTO改革的對(duì)策建議

目前，西方發(fā)達(dá)國家就世貿(mào)組織改革問題透過改革提案、簽署自貿(mào)協(xié)定、發(fā)布聯(lián)合聲明等方式較廣大發(fā)展中國家率先提出了較為具體的規(guī)則，在主要議題上達(dá)成了小范圍的共識(shí)，這將為發(fā)展中國家在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判中提出合理訴求、獲得話語權(quán)造成障礙，也會(huì)為未來發(fā)展中國家融入新一輪經(jīng)濟(jì)全球化帶來一定的限制。

作為最大的發(fā)展中國家，中國積極做出應(yīng)對(duì)。我方宜采取的總體策略是積極參加WTO改革談判，支持WTO改革，推動(dòng)WTO改革向有利于我方的方向發(fā)展。同時(shí)，中方在推動(dòng)WTO改革時(shí)還應(yīng)確立三大目標(biāo)：一是堅(jiān)決維護(hù)WTO作為推進(jìn)全球貿(mào)易自由化的主渠道地位不變，二是最大化地維護(hù)中國及發(fā)展中國家的合理利益，三是最大化的將WTO改革作為中國進(jìn)行深化改革和擴(kuò)大開放的推動(dòng)力。

從議題角度出發(fā)，依據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)承載情況和改革方向、議題的迫切程度、各方達(dá)成一致的難易程度，可將推進(jìn)WTO改革的關(guān)鍵議題分為三類，由此分別制定中方應(yīng)對(duì)策略。

一是與中方改革方向一致，達(dá)成協(xié)議難度較小的議題。如，環(huán)境保護(hù)、中小微企業(yè)、電子商務(wù)、降低貨物貿(mào)易關(guān)稅等，中方可持完全開放態(tài)度參與議題的談判。二是與中方改革方向一致，但目前我國的結(jié)構(gòu)性改革力度尚未達(dá)到的議題。如，國有企業(yè)議題，可考慮部分接受“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，但需在堅(jiān)持世貿(mào)組織“所有制中性”傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)OECD的具體標(biāo)準(zhǔn)，再如產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼議題，中方可在承擔(dān)更多通知責(zé)任的同時(shí)保留政策靈活性，借鑒聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的建議，從補(bǔ)貼政策向建立包括基礎(chǔ)設(shè)施和金融系統(tǒng)在內(nèi)的支持性外部環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。三是與中方改革方向不一致的、甚至矛盾的，涉及到我方底線的議題。如，發(fā)展中國家地位、改變WTO現(xiàn)行框架下劃分國家類型的方法等。在談判不能破裂的前提下，我方必須堅(jiān)持自己立場(chǎng)，堅(jiān)定維護(hù)“特殊與差別待遇”原則，承擔(dān)與自己發(fā)展水平相適應(yīng)的義務(wù)。在達(dá)成協(xié)定的方式方面，需著力努力推進(jìn)諸邊協(xié)定談判，給中國及其他發(fā)展中國家保留政策空間。

此外，WTO本身亟待解決的問題是爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)的空缺，僅余的三名法官中，有兩名將于2019年12月任期結(jié)束，屆時(shí)WTO的爭(zhēng)端解決功能將面臨癱瘓。因此，上訴機(jī)構(gòu)的改革可作為中方推動(dòng)WTO改革的破題之處，建議提出增加上訴機(jī)構(gòu)成員定員人數(shù)，進(jìn)一步提高法官的代表性和發(fā)展中國家話語權(quán)，吸納更多國家，尤其是發(fā)展中國家的專家進(jìn)入上訴機(jī)制，優(yōu)先考慮來自金磚五國、G20成員國等較有代表性經(jīng)濟(jì)體的專家。

注：

①《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第1款對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”（Public Body）做出了相關(guān)規(guī)定，“就本協(xié)定而言，如出現(xiàn)下列情況應(yīng)視為存在補(bǔ)貼：在一成員（本協(xié)定中稱“政府”）領(lǐng)土內(nèi)，存在由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助。”

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院外經(jīng)所）