發達國家和地區的供應鏈政策及對我國的啟示

李子文

在產業分工不斷深化、資源要素全球配置的背景下，供應鏈深度嵌入我國生產流通的各個環節，既是鏈接供給側和需求側的關鍵紐帶，也是推動國民經濟降本增效的重要抓手。國際上，美國、英國、歐盟等發達國家和地區很早就認識到供應鏈在社會經濟發展中有不可替代的重要作用，將供應鏈從企業微觀層面上升到國家戰略和全球治理的宏觀層面，把供應鏈政策作為提升經濟實力和產業競爭力的重要手段、推進多邊合作的戰略工具。歸納并借鑒發達國家的供應鏈政策，能夠為我國制定適宜國情的供應鏈政策提供有益參考和借鑒。

一、美國：以維護國家安全為目標，保障關鍵產品物料供應

美國是最先提出并系統實施供應鏈國家戰略的發達國家。美國的供應鏈政策大都聚焦于國防安全、民生安全、國際貿易等重要領域關鍵產品和物料的供應。

2005年以后，美國的供應鏈政策逐漸向維護國家安全的方向傾斜。2012年1月，時任美國總統奧巴馬代表白宮簽署了《全球供應鏈安全國家戰略》，指出全球供應鏈系統是對美國經濟和安全“至關重要的資產”，同時提出“促進商品的高效和安全運輸”和“培養具有彈性的供應鏈”兩大戰略目標。《全球供應鏈安全國家戰略》標志著美國將供應鏈政策上升到國家戰略的高度。2017年12月，美國總統特朗普簽署其任期內第一份《國家安全戰略報告》，其中涉及切斷恐怖組織和跨國犯罪集團的全球供應鏈，建立健康、安全和有彈性的國防供應鏈，維護本國供應鏈完整性等供應鏈重要議題。

從近年的政策文件來看，美國供應鏈政策的主要舉措有四個方面。

（一）加強供應鏈安全風險評估和預警

美國政府各級部門通過供應鏈風險管理技術方法識別出關鍵領域的物資、基礎設施，并據此大幅加強了對不同領域供應鏈脆弱性的評估和預警。2018年，美中經濟安全審查委員會、國土安全部、聯邦通訊委員會等部門相繼發布《美國聯邦信息通訊技術中來自中國供應鏈的脆弱性分析》《美國信息和通信技術產業供應鏈風險評估》等報告。

（二）加強供應鏈彈性

美國政府通過保留適當的物資冗余來應對外部供應鏈中斷風險，并出臺一系列提高制造業和國防工業領域供應鏈彈性的舉措辦法。2017年，美國總統特朗普簽署了《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》報告，在飛機、造船、太空、核物質彈頭等9個國防領域和制造業網絡安全、電子工業、機床工控、軟件工程等7個先進制造業領域提出了加強供應鏈彈性的計劃。

（三）促進政府部門和機構針對供應鏈安全問題進行必要的立法

美國政府出臺推行《聯邦采購條例》，對國防部門、民用機構和中小企業的采購合同和制度進行了詳細的規定，從源頭確保供應鏈安全。在一些細分的行業領域，美國政府也出臺了多項涉及供應鏈安全的法案，如美國國會2013年通過的《藥品供應鏈安全法案》。

（四）加強供應鏈安全國際合作，與其他國家、地區形成供應鏈合作框架和協議

2011年，美國國土安全部和歐盟委員會簽署“供應鏈安全聯合聲明”，提出建立美國和歐盟之間的供應鏈安全雙邊合作機制，推動與國家海關組織、國際民航組織、國際海事組織、萬國郵政聯盟等國際組織的合作。2012年，美國和日本共同發布《美日全球供應鏈聯合聲明》，提出更好地解決包括地震等自然災害和恐怖襲擊等人為災害在內的不確定因素對經濟繁榮和全球供應鏈安全造成的不利影響，加強供應鏈安全領域的協作。

二、英國：提升先進制造業的供應鏈競爭力

英國政府將供應鏈視為本國制造業發展不可缺少的關鍵要素。近年來，英國政府大力推動“英國先進制造業戰略”，供應鏈政策是該戰略的重要內容。2013年，英國政府發布的報告《制造業的未來：英國面臨的機遇與挑戰》指出：“全球供應鏈的波動和脆弱會對英國先進制造業的發展未來產生深遠影響，英國政府應當積極幫助英國企業應對全球供應鏈帶來的風險和挑戰”。2015年，英國政府發布《加強英國制造業供應鏈政府和產業行動計劃》，標志著提升制造業供應鏈的競爭力上升為英國的國家戰略。

目前英國的供應鏈政策體系已趨于成熟和完善，在供應鏈協作、創新、融資、彈性安全等方面均形成了針對性的若干項政策舉措。

（一）推進供應鏈創新

在供應鏈流程創新方面，英國政府制定了“靈活制造”計劃，幫助制造業研發并應用新的供應鏈生產線，推進供應鏈上下游企業協同研發，政府近年推出的“先進制造業供應鏈計劃”已投入2.45億英鎊的資金，支持制造咨詢服務企業和制造企業密切合作。在供應鏈技術創新方面，英國政府持續推進數字化、智能化技術在供應鏈不同環節的應用，通過物聯網、互聯網等現代信息技術實現上下游企業的信息共享。

（二）加強供應鏈上下游在人才招聘、培訓方面的協作

英國政府鼓勵供應鏈核心制造企業借助其品牌力量幫助上游的中小供應商招聘人才，并協助中小供應商進行定期的員工培訓，共享供應鏈培訓計劃和項目，以便供應商更好地滿足核心企業的需求，提升供應鏈整體協同水平。英國政府推出的“制造業咨詢服務（MAS）”項目向英格蘭區域企業的供應鏈部門提供專項人力資源培訓基金。

（三）為供應鏈中的中小企業提供融資渠道，改善供應鏈資金流

英國政府將英國商業銀行打造為“經濟發展銀行”，要求商業銀行積極向符合條件的中小企業貸款，并為企業提供融資指南。同時，設立了貸款基金，專門面向中小企業提供供應鏈金融服務。英國政府還持續與大型制造企業合作發展供應鏈金融，構建了“商業銀行—中小供應商—核心制造企業”三方協作的供應鏈金融體系，幫助中小企業低成本獲取信貸，改善供應鏈資金流。此外，為解決供應鏈賬期拖欠、流動資金不足的問題，英國政府相繼推行了一系列規定：如要求逾期付款的企業支付利息，公開失信企業信息，推行30天付款條例，支持第三方供應鏈服務企業開展供應鏈金融業務等等。

（四）著力提升供應鏈內中小企業的競爭力

英國政府啟動了“商務發展服務”計劃，該計劃通過推進政府部門、原始設備制造商和供應鏈核心企業的合作，共同為供應鏈內的中小企業提供發展機會、制定供應鏈績效改進方案。英國政府還大力支持能源、航空、汽車、鐵路等重要工業領域的行業協會構建行業標準，向中小企業普及推行最佳的企業供應鏈實踐方案。

（五）推進供應鏈協作

英國政府鼓勵各行業領域的行業協會為供應鏈上下游企業的合作談判和信息交流搭建平臺。英國政府的“商務發展服務計劃”為大型供應商、原始設備制造商以及供應鏈其他中小企業搭建了交互網絡，向買家和供應商提供非正式咨詢服務，推進了供應鏈上下游企業采購和生產環節的高效匹配。英國政府還大力推動跨行業領域間供應鏈管理經驗和最佳企業案例的交流、分享。

三、德國：構建可持續、智能化的工業供應鏈

德國早期供應鏈政策的重點是在制造業領域構建以環境保護和資源節約為導向的綠色供應鏈，實現供應鏈的可持續化。在《德國可持續發展戰略》（2016版）中，“供應鏈”一詞出現了30余次。2017年德國G20峰會上，G20決定利用德國聯邦政府提供的可持續發展專項基金建立可持續的全球供應鏈，將德國構建綠色供應鏈、實現可持續發展的理念推向國際合作的層面。德國政策構建可持續綠色供應鏈的舉措有四個方面。

（一）加強環境標志認證

德國推出了世界上第一個環境標志認證系統“藍色天使”、第一個廢棄物回收利用系統“綠點”標識，并在紡織品、汽車、機械等多個領域推出生態標簽，從而敦促企業樹立可持續發展理念，構建綠色供應鏈。

（二）信息公開制度

德國“可持續發展委員會”推出“德國可持續發展準則”，并要求企業參照該準則，從各方面向公眾匯報供應鏈能源消耗、資源利用、溫室氣體及其它有毒氣體排放等相關指標。

（三）設立政府獎項

德國聯邦環境部從2012年開始設立“生態設計國家獎”，表彰支持企業走可持續發展道路，推動環保型產品進入市場，涉及領域包括汽車制造業、建筑行業、紡織業等。活動舉辦至今，每年約有300家企業申請參與。

（四）供應鏈全生命周期監管

《循環經濟與廢棄物管理法》等德國法律明確了生產者延伸責任制，要求生產者對產品生產、消費、回收直到最終的無害化處置等供應鏈環節實現全面負責，保證對供應鏈全生命周期污染排放的管控。

隨著人工智能、大數據、云計算的現代信息技術的廣泛應用，德國政府開始積極推動其工業供應鏈的智能化和信息化。2013年，德國政府推出的《保障德國制造業的未來：德國工業4.0戰略實施建議》指出：“與物聯網和服務深度融合的制造業正在迎來第四次工業革命，未來企業將以信息物理系統的形式建立全球網絡，改善供應鏈的全生命周期管理……工業4.0計劃將通過構建信息物理系統使企業業務流程實現動態配置，推進供應鏈持續調整，工程流程和制造流程更加靈活、可塑”。構建智能化供應鏈已經成為德國工業4.0戰略的重要內容。

四、歐盟：保障成員國的供應鏈安全和構建綠色供應鏈

供應鏈政策是歐盟推動區域經濟穩健發展的重要手段。在海關、農業、制造業、物流、環保、能源等多個領域，歐盟都制定了專門的供應鏈協商和處理機制，其中既有強制執行的行政性指令，也有引導性的報告和說明。歐盟供應鏈政策主要關注兩大問題。

（一）保障成員國在國際貿易中的供應鏈安全，尤其是保障原材料供應、貨物或物料運輸的安全性

歐盟與美國在供應鏈安全問題上進行了深度合作。2004年，歐盟海關和美國海關達成了集裝箱安全協議，以實現供應鏈安全前提下的貿易便利化。2007年第八屆歐盟—美國聯合海關合作委員會會議上，雙方簽署了歐盟—美國海關關于跨大西洋供應鏈安全合作的第二階段成果性文件，提出在歐盟支線港口開展集裝箱安全協議試點、聯合制定有關風險條款等合作計劃。此外，歐盟向成員國推行了一系列政策文件，對成員國的海關事務和企業進出口貿易提出安全性要求。2013年，歐盟發布了《歐洲議會、歐洲理事會和歐洲經濟社會委員會關于海關風險管理和供應鏈安全的協商意見》，明確了歐盟海關處理國際貿易供應鏈風險時應盡的職責和具體實施方法。2017年，歐洲議會和歐洲理事會通過《沖突礦產規則》，規定從2021年1月1日起，對錫、鉭、鎢及其礦物和來自沖突地區和高風險地區的歐盟進口商進行供應鏈盡職調查。

（二）構建綠色供應鏈，推進區域經濟可持續發展

歐盟制定了嚴格的強制性綠色供應鏈法令。早在1994年，歐盟就頒布了《包裝和包裝廢物94/62指令》等指令，針對原材料采購、生產、運輸、分銷及回收等環節制定了嚴格的環保要求。2003年，歐盟頒布了《關于報廢電子電氣設備指令（WEEE）》和《關于在電子電氣設備中限制使用某些有害物質指令（RoHS）》，要求成員國內的企業在產品設計和報廢回收兩個供應鏈環節減少有害物質產生。

五、發達國家供應鏈政策對我國的啟示

綜合來看，發達國家的供應鏈政策主要包含兩方面的內容。一是構建高效、協同、可持續的供應鏈，推動關鍵領域產業競爭力以及綜合經濟實力的提升，英國和德國的供應鏈政策是典型的例子。二是從供應鏈安全的視角出發，積極應對各類外部風險因素對關鍵產品物資供應的影響，保障本國或區域內的經濟安全、民生安全和國家安全，美國的供應鏈政策屬于此列。結合發達國家的供應鏈政策實踐和我國供應鏈面臨的問題，我國對內應當積極提升供應鏈運行效率和協作水平，加快構建適宜供應鏈發展的體制機制，優化供應鏈發展環境;對外應當加強對供應鏈安全問題的研究，處理好推進供應鏈全球布局和保障供應鏈安全的關系。

（一）優化供應鏈發展環境，提升供應鏈競爭力

英國、德國等國家在提升本國企業的供應鏈競爭力方面形成了許多值得借鑒的做法，如加強供應鏈技術創新和信息化建設、完善供應鏈標準、公開供應鏈信用信息、設立供應鏈專項基金和獎項、發展供應鏈金融體系等等。供應鏈本質上依然是市場運行微觀層面的概念，因此提高供應鏈發展水平還應當從市場主體著手，著重提升企業的供應鏈管理水平。對我國而言，供應鏈政策應以激發市場主體參與供應鏈協同的動力為重點，解決企業想參與供應鏈協同而能力和配套支撐不足的問題，營造良好的外部環境和配套條件，積極推進供應鏈信用體系建設、標準體系建設和信息化建設，引導和鼓勵企業進行供應鏈領域信息技術和管理技術的創新應用，從而促進供應鏈高效協同，推動實現產業經濟和國民經濟的高質量發展。

（二）積極化解供應鏈風險，保障產業經濟安全

在全球化進程不斷深化的背景下，企業、產業甚至國家競爭都進入了全球供應鏈競爭的時代。隨著全球貿易保護勢力抬頭，我國關鍵領域核心零部件、原材料和技術的供應中斷風險上升，危及產業安全和國家安全的風險因素增多。美國在全球配置資源的過程中，極為重視關鍵原材料、零部件的供應和運輸，通過構建高效、安全、彈性的供應鏈，維護本國利益、保障經濟繁榮。

我國也應當構建應對供應鏈風險的長效機制。一是加快建立供應鏈風險預警系統、形成供應鏈中斷應急機制，并積極參與供應鏈安全國際合作。二是在深度參與全球分工的前提下，推進關鍵領域的技術創新，逐漸補齊短板、發揮長板優勢，提升國際談判中的話語權和主動權。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院產業所）