湖北縣域特色產業基金工程研究

◆ 彭芳春/湖北工業大學經濟與管理學院 產業升級與區域金融湖北省協同創新中心

徐 浩 李沙麗/湖北工業大學經濟與管理學院

一、研究背景及意義

湖北省《第十三個五年規劃綱要》指出，要優化調整財政支出結構，完善財政資金投資模式，市場化運營各類投資引導基金，更好發揮產業投資引導基金和政府創業投資引導基金撬動作用。2016年3月，湖北省出臺《關于加快股權投資基金業發展的意見》，將分散在投向競爭性領域的財政專項資金集中起來，變“無償投入”為“有償使用”，變“直接投入”為“間接引導”，變“行政化安排”為“市場化投入”，引導社會資本進入股權投資、產業投資和并購領域，促進多元化私募基金發展，加快培育、發展戰略性新興產業，促進全省產業轉型升級。

湖北省縣域金融工程實施以來，股權直接融資及質押融資額迅速增加，取得了良好的成效。但銀行信貸等間接融資額增加并不顯著，間接融資創新動力不足，且債權融資功能未能充分發揮，企業融資難、融資貴困境未能有效解決。在控制金融風險的前提下，改進縣域金融工程，實現特色產業與縣域金融工程的多方面對接，建設針對縣域特色產業的金融工程，以持續改進適合當地特色產業及其所屬骨干中小企業、民營企業的金融支持體系和系列政策等方面亟待深入系統研究。

政府引導基金契合了當前轉變政府職能和提高財政資金績效的新形勢和新要求，成為推動產業轉型升級和經濟高質量發展的重要抓手。通過搭建省——市——縣資源橋梁、政府資金——社會資本的橋梁、實體經濟——資本市場——金融市場間的橋梁，充分發揮政府產業引導基金的杠桿撬動效應，吸引更多社會資本和金融資本參與縣域特色產業培育，打造一體化融投資平臺，幫助縣域“引資、引企、引智、引制”支持實體經濟發展，發揮政府引導和市場運作有效結合的功能，通過基金參股、跟投等形式，推動產業發展和轉型升級。因此，對縣域特色產業基金工程的研究，對于在縣域內有效配置金融資源、積極發揮基金引導作用和促進特色產業持續發展，具有十分重要的現實意義。

二、縣域產業基金現狀分析

縣域產業基金隱含在各種政府引導基金中，目的是發揮這類財政資金的杠桿放大作用，支持湖北縣域特色產業發展，促進經濟新舊動能轉換和產業轉型升級。為充分發揮財稅政策與金融政策的聯動效應，引導和帶動全省股權投資基金業發展，湖北省加快發展政府引導基金，建立和完善包括長江經濟帶產業基金、省創業投資引導基金、省級股權投資引導基金和養老服務業發展引導基金在內的政府引導基金體系。各市（州）積極推進，先后設立武漢市戰略性新興產業發展引導基金、武漢市科技創業投資引導基金、襄陽市漢江產業股權投資引導基金、咸寧市香城產業基金、荊門市市級產業引導基金等多支地方政府引導基金。

（一）創投基金發展勢頭強勁

為破解中小微企業發展融資難、融資貴等難題，2008年湖北省率先在全國成立省創業投資引導基金，在其帶動下，武漢、宜昌等地市也建立了相應的政府引導基金。2015年，湖北省創業投資引導基金進入全國政府引導基金20強。截至2016年12月，湖北省政府引導基金總規模已超700億元，初步建成科技投融資體系。引導基金重點投資我省戰略性新興產業、工業轉型升級、現代服務業等產業和領域，以創新驅動實體經濟轉型升級、提質增效，推動新技術、新產業、新業態蓬勃發展，切實推進供給側結構性改革，為湖北經濟持續健康發展提供內生動力。

（二）產業投資基金占優勢地位

在創業投資基金快速發展的同時，為推進湖北省戰略性新興產業發展、傳統產業轉型以及“大眾創業、萬眾創新”，2015年12月設立“湖北省長江經濟帶產業基金”，由省財政出資400億元作為引導基金，最終帶動約1萬億元的社會資本投向實體經濟。紅安基金是首個省級股權引導基金參與的縣級產業基金，規模5億元，助力紅安產業發展與脫貧攻堅。2017年，黃石經濟技術開發區專門成立50億元產業基金，對電子信息、高端裝備制造、生物醫藥三大主導產業的項目給予支持。2017年12月26日，武漢光谷500億元產業引導基金成立，廣泛吸引社會資本合作，圍繞戰略性新興產業發起設立2500億元的母基金，再通過設立子基金或對重大項目進行直接投資的方式，帶動超過萬億元社會投資，打造光谷戰略新興產業基金集群；2018年成立湖北縣域產業發展引導基金，目標規模100億元。

（三）股權投資基金發展迅速

2016年湖北省省級股權投資引導基金啟動，總規模50億元。2017年，在湖北省高新技術產業投資有限公司的積極推動下，省級引導基金聯合湖北省多個地方政府引導基金和市場化母基金，發起設立了國內首個省級股權投資母基金聯盟，聯盟基金規模達400億元，達成了引導基金多級互動的合作機制。2017年，湖北省高新技術產業投資有限公司攜手方正證券，分別與麻城市、秭歸縣簽署合作框架協議，共同出資設立兩支意向規模為2億元、助力縣域產業升級與發展的扶貧基金，標志著以省級股權投資引導基金為代表的政府引導基金，助推縣域經濟發展的新模式正式啟動。

（四）不同級別引導基金規模上和數量上偏好地市區縣

圖1：歷年政府引導基金設立情況統計

圖2：不同級別政府引導基金情況統計

依據清科研究中心（私募通）以及根據媒體公開報道整理的數據顯示：2008年到2018年期間，在湖北省范圍內共成立政府引導基金74支，目標設立募集金額規模6726.91億元（圖1、圖2）。總體來看，湖北省政府引導基金發展具有三個特點：一是起步比較早，發展迅速；二是基金投向明確，覆蓋產業全生命周期；三是更加注重引導效應，管理不斷規范。

三、縣域產業基金發展中存在的突出問題

當前，各級政府引導基金備受熱捧，持續升溫，數量和規模猛增，很好地發揮了財政資金的引領和杠桿作用。但也存在財政資金使用效率不高、對優質企業無法精準甄別以及出現“騙補”等現象，導致巨額的財政資金投入對地方經濟的推動和產業的扶持效果不甚理想。

（一）優秀子基金項目缺乏與引導基金出現資金閑置并存

近年來，湖北省政府引導基金重點投入創新創業投資企業、戰略性新興產業等領域，雖然取得較好的發展，但由于可投資項目的不足導致資金利用效率不高，另外，因產業引導基金的區域限制，導致項目落地較慢，很多基金缺乏有效的投資項目。

（二）區縣級基金支持產業發展的定位不清晰

區縣級產業投資基金產業區分度模糊，支持的產業多有雷同。各個縣區在產業布局上存在不合理、交叉重復等問題，紛紛成立以本區縣命名的產業投資基金，存在“一哄而上”的現象。在支持對象上，主要支持創新創業投資和戰略性新興產業，對特色產業并未明確優先和重點支持。

（三）政府引導基金的政策性與社會資本逐利性矛盾

政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，結合了財政資金的公共性和社會資本的營利性，如何兼顧其公共性和營利性是實踐中的關鍵問題。調研分析發現，設立的產業投資基金和創業投資引導基金多以扶持本地重點產業為導向，因此，對子基金投資于本地企業的資金比例和限定的相關產業領域進行要求，而市場化運作的子基金則要逐利和避險，二者很難兼顧。

（四）基金規模偏小與資金渠道狹窄問題突出

截至2018年，湖北省政府引導基金共74支，65%的基金規模在10億人民幣以下。由此可見，湖北省政府引導基金規模普遍偏小，難以形成規模效益，不同程度地降低了對創新創業投資企業、戰略性產業的支持力度，尤其降低了特色產業的支持效果。

（五）存在財政隱性風險和金融潛在風險

在當前規范地方政府舉債、清理地方政府融資平臺的大背景下，有的地方政府借設立引導基金的名義，將其變為政府融資的工具，采取財政資金劣后、承諾對基金參與者的保本最低收益的方式，吸引銀行信貸資金進入，從而達到財政資金放大的目的。另外，過度投資也可能會導致財政收支的失衡，不利于系統性金融風險的控制。

（六）引導基金專業人才緊缺及素質不高

引導基金管理需要管理、技術、財務、法務、投資等多方面的專家，對投資項目進行全方位的判斷，湖北縣域基金規模快速增長，區縣級基金人才匱乏，管理基金能力跟不上基金的增長，使得基金的財政杠桿放大作用難以發揮，影響基金引導效率。

四、推行縣域特色產業基金工程的建議

筆者認為湖北省縣域特色產業基金工程發展的下一步改革創新思路是：一個融合、一個對接、兩只手調節、三支箭驅動（1123工程）。也就是通過產業與金融深度融合，與縣域金融工程緊密對接，發揮政府引導與市場運作兩只手調節作用和運用“信貸、股權、債券”三支箭驅動杠桿動能，在基金設立、資金來源、運作機制、投資策略、投資退出、管理機制等方面下功夫，全面支持縣域特色產業發展。

在開展縣域特色產業基金工程的思路下，還要因地制宜、因時制宜，做好頂層設計和貫徹落實工作。要充分考慮區縣經濟水平、產業基礎、企業實力差異，一區一策，一縣一策，依據區情和縣情創設、運作、管理、監督縣域特色產業基金，引導金融資源配置和支持縣域特色產業發展。

（一）增設特色產業的組合基金，對接縣域金融工程

1.依據縣域特色產業規模與類型設立特色產業基金。根據實際情況，設立相應的政府引導、財政金融聯動、民間資本和社會資本參與并逐年10%遞增的基金——特色產業組合基金。

2.組合基金采用主體加分支的“1+N”模式。建立以政府產業母基金為主體、以產業發展基金、擔保基金、補償基金、激勵基金和各類子基金為分支的系列組合基金，完善支持不同階段企業發展的產業基金支持體系。

3.優化多元化出資結構對接縣域金融工程。縣域特色產業基金應采取多渠道、多元化策略籌集資金，并對接縣域金融工程。基金在成立初期可以先與有相當規模實力和風險抵抗能力的專業運作機構合作，實現優勢互補和資源共享。同時根據本地產業發展狀況，結合扶持政策，培養和發展一部分機構投資人，吸納發展較好的大型企業參與母基金設立。另外，可鼓勵如社保基金、養老基金、保險公司等各種機構投資者共同加入設立母基金，積極爭取國外資本，擴大基金來源。

（二）堅持市場化運作，提升基金運營效率

進一步完善產業基金的運作機制，堅持按照“政府引導、市場運作、多元投資、科學決策、防范風險”的原則，通過VC等基金公司運作，積極發揮特色產業基金的多維功能特點：通過產業基金實現與產業、企業結合，與權益融資、債務融資結合，與政企銀、政企擔結合，與特色金融小鎮相結合，采取同股同權、讓渡部分收益等方式，引導更多資金投向一般市場主體暫不愿投入的領域，充分調動受托管理機構的積極性，促進基金持續健康運行。

特色產業基金由地方政府牽頭，聯合包括金融機構在內的各類組織發起成立，以財政資金為劣后，通過少量財政資金的種子作用，撬動金融和社會資本，達到基金放大效果。結合基金政策定位，采取適宜的基金運作方式，比如運用母基金參股基金的方式可以更好地發揮杠桿作用，發展基金用于投資產業實體，擔保基金用于增強擔保能力，補償基金用于風險補償激勵，激勵基金用于驅動“信貸、股權、債券”三支箭。

圖3：特色產業引導基金模型圖

在基金的運作上，要做好投資企業與項目的選擇、投資方式和退出通道的設計等工作。投資方式主要是階段參股、跟進投資和風險補償。在階段參股上，把握的基本原則是引導基金在子基金的參股比例不高于子基金規模的30%，用于階段參股的資金不得低于總規模的60%；跟進投資的原則是跟進投資額不超過社會資本投資額的50%，用于跟進投資的資金不高于總規模的20%；風險補償的原則是風險補償不超過社會資本實際損失的5%，用于風險補償的資金不高于總規模的20%。而退出通道主要是股權轉讓、出資人回購、到期清算和企業回購。投資與退出設計的總體原則是引導作用和不與民爭利，如天使基金7年退出，5年內不計息；其他基金5年退出，3年內不計息；跟進投資5年退出，同股同權等。

（三）建立市縣多級聯動機制，引導社會資本加大對縣域特色產業投入

政府可引入或組建第三方基金專業管理機構，建立基金運行統一化管理體制，對方案規劃、盡職調查、風險評估、信用評價、績效考核等進行系統化操作。鼓勵縣級引導基金交由市級引導基金受托管理機構進行管理，或聯合組建基金管理機構，按照市場化原則展開項目合作。一是設置較低收益分成比例和風險補償機制，對投資市場不敏感和貫徹政府重大決策部署的基礎性、戰略性項目，可參照外省市做法，對不同出資者靈活采用優先與劣后的結構化安排，在投資中，與社會資本同步完成注資，在退出時放棄優先分配或優先清償權利。二是完善基金管理監督機制，進行差異化管理，在規范合作管理機構的評估篩選、引資和投資基礎上，執行基金管理人市場準入制度，加強對基金運營管理的全過程管理，及時掌握和發現基金運營管理問題，并由地區對縣域進行管理和考核，如要求項目承擔單位每月向財政局報送基金使用情況，縣財政、審計、發改、經信等部門聯合對項目承擔單位基金使用管理情況進行不定期檢查或重點抽查，開展績效評價。三是建立全面的績效考評機制，針對投資于不同類型、不同階段的子基金制訂不同風險容忍度考核辦法，考評指標應根據政策效果和經濟效益，結合實際投資風險和企業發展程度進行合理量化設置，確保指標多元化。四是健全基金退出機制，促進基金循環使用。按照“事先約定、市場運作、程序規范、有效監管”的要求進行，退出價格要依據第三方審計機構的市場估值，再由被投資企業的股東會確定最終退出價格。另外，在基金設立環節明確退出期限和方式，還應將退出期限、退出收益與投資期限、投資收益掛鉤，綜合采用大股東回購、協議轉讓、到期清算、資本市場退出等方式退出，正確引導自發的退出機制，確保引導基金讓利于民。

（四）培養與引進優秀人才，實現基金團隊專業化運作

一是積極尋求有實力、有信譽、有經驗的基金運營團隊，按照募資能力、投資業績、投后管理能力、既往退出業績等因素進行考察、篩選。二是通過市場化的激勵機制，對外招聘、引進有能力且經驗豐富的基金經營管理人才，制定長期培養計劃，開展基金、投資等相關金融業務培訓，提高基金管理人員的知識水平和業務工作能力。三是制定合理的內部激勵約束制度，提升人才素質與防止人才流失并舉。