城鄉融合發展，頂層設計四大看點

安 蓓 王立彬

《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）日前發布。作為現階段推進城鄉融合發展頂層設計的文件，《意見》有哪些看點？筆者采訪了相關部門負責人及有關專家。

看點一：分“三步走”實現

“現階段推進城鄉融合發展，有著現實而深刻的時代背景和重大深遠的歷史意義，既是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手，又是現代化的重要標志，也是拓展發展空間的強大動力。”國家發展改革委規劃司有關負責人說，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，是鄉村振興和農業農村現代化的制度保障。

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，是長期歷史任務。這位負責人指出，要按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，與鄉村振興戰略規劃緊密銜接，分“三步走”來實現——

到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩步提高，鄉村治理體系不斷健全，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系更加完善，農業農村現代化基本實現。

到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

“改革的總方針，是堅持農業農村優先發展；改革的抓手，是協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略；改革的目標，是縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距；改革的路徑，是以完善產權制度和要素市場化配置為重點。”這位負責人說。

看點二：促進各類要素更多向鄉村流動

《意見》提出，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。包括有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制；制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業；改革完善農村承包地制度，穩慎改革農村宅基地制度，建立集體經營性建設用地入市制度等。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明說，《意見》提出的戶籍制度改革舉措，與以往改革一脈相承，旨在讓為城市建設、發展和繁榮作出貢獻的外來人口特別是農業轉移人口住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、心有所安，不斷提高城市化水平和質量，增強城市競爭力和反哺農村的能力，為最終完成工業化和農業現代化創造條件。

“既不能把改革誤解為搶人大戰，也不能理解為放松房地產調控。”他強調，一方面，只有使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農業轉移人口進城落戶的住房門檻；另一方面，戶籍制度改革要惠及各個階層，把已在城鎮就業的農業轉移人口作為重點落戶群體。

“土地活才有城鄉融。”中國人民大學經濟學院院長劉守英說，落實好《意見》，核心是要夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場。推進要有序，按照國家統一部署實施；推進要穩慎，嚴守底線、防范風險；以農民為主體，充分尊重農民意愿；不能一哄而上、隨意變更用途。

看點三：加快補齊鄉村發展短板

針對城鄉公共服務不均等、基礎設施差距大、產業發展水平差異以及城鄉居民收入差距等問題，《意見》提出建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制、有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制、有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制、有利于農民收入持續增長的體制機制。

國家發展改革委規劃司有關負責人指出，實現城鄉融合發展必須加快補齊農村公共服務短板，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌；必須把公共基礎設施建設的重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護；必須完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展；必須落實以人民為中心的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性收入。

一邊是大城市的先進制造業和現代服務業，一邊是鄉村傳統農業……針對不少地區存在的城鄉產業發展差距，《意見》提出，搭建城鄉產業協同發展平臺。包括特色小鎮、各類農業園區、小城鎮以及創建城鄉融合典型項目等。

國務院發展研究中心副研究員張曉歡說，用城市的科技特別是農業科技改造鄉村傳統農業，用城市的工業延長鄉村農業產業鏈條，用城市互聯網產業等服務業豐富農村產業業態。“城鄉產業協同發展平臺是必需的載體支撐。”

看點四：設立國家城鄉融合發展試驗區

《意見》提出，選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉融合發展試驗區，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局。

抓好試點對改革全局意義重大。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長張車偉說，當前在人口、土地、財政、金融、農村產權和工商資本入鄉等方面，還有不少體制機制障礙。設立試驗區著眼于破除現行體制機制束縛，明確改革重點、為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺。

張車偉說，設立城鄉融合發展試驗區，要遵循少而精、質量第一的原則，避免區域平衡，防止部分地區把“帽子”一戴了之。

“要邊試驗、邊總結、邊推廣，條件成熟時以法律等形式固化。”國家發展改革委規劃司有關負責人說。