“一帶一路”建設背景下天然氣供應的安全挑戰與法律對策

趙靖

隨著我國能源結構轉型的推進，天然氣在中國能源結構中的重要作用愈發凸顯。然而，國內天然氣供應已無法滿足當前經濟建設發展的現實需要;所以，拓寬天然氣供應渠道已成為當前中國能源安全中的重要議題。無疑，“一帶一路”建設是中國天然氣供應的重要保障基礎。通過法律政策等相關制度構架，促進“一帶一路”天然氣供應建設，正是實現中國天然氣供應安全的有力措施。本文旨在從國內天然氣供應面臨的挑戰與困境入手，有針對性地提出“一帶一路”建設背景下天然氣供應安全的法律對策，希冀服務于國內天然氣供應的安全保障。

國內天然氣供應面臨的安全挑戰

城市化進程的不斷推進，以及應對環境污染和氣候變化的壓力，為天然氣這種較為清潔的化石能源在我國的發展提供了豐富的空間。但是，不斷走高的天然氣需求也對供應安全提出了嚴峻的現實要求。就此種天然氣的供應安全風險而言，其主要體現在以下三個方面。

1、天然氣供應面臨“供需緊平衡”的現實矛盾

供需緊平衡，乃是指我國天然氣的供給側與需求側之間存在嚴峻的供需矛盾，但此種供需矛盾又處于供應能勉強滿足需求的張力下。以具體數據來看，2017年，我國天然氣消費量2352億立方米，供應量2402億立方米，僅有50億立方米的供應余量，占全年消費量的2.1%。[1]2018年，供應余量約61億立方米，[2]占全年消費量2.2%。供應余量較少是緊平衡的體現，同時2018年冬季仍有地區出現“氣荒”現象也說明了供需矛盾的緊張形勢。[3]供給側方面，我國作為天然氣資源國，盡管可以自主開發天然氣，但國產氣量的增長一直有限，從2006年到2016年平均年增長率為8.9%，剩余供應則依賴進口。需求側方面，我國天然氣消費呈現跨越式猛增的態勢，2006年到2016年年均增長率達13.7%。[4]能源結構轉型推動著天然氣消費量的迅速增長，以北京市為例，至2017年經歷了“大氣十條”第一階段的治理工作，農村“煤改氣”項目惠及18.5萬戶居民，壓減燃煤1800萬噸以上，[5]創造了相當可觀的天然氣消費需求。需求快速上漲而供應量有限，供需矛盾突出是我們不得不面對的現實問題。

2、對外依存度高

天然氣消費量大幅增長，而出于我國能源稟賦的原因，必然導致我國天然氣對外依存度不斷攀升。進口天然氣的途徑主要有管道氣與LNG（Liquefied Natural Gas）兩種形式，管道氣主要來自于周邊的土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、緬甸等國，LNG則通過長期協議或是在國際市場上現貨采購再通過海運的方式運至我國沿海的接收站。2018年我國天然氣消費量2803億立方米，[6]天然氣進口達1228億立方米，[7]其中液化天然氣進口約730億立方米，管道天然氣約497億立方米，對外依存度已達到43.8%，國內使用的天然氣幾近一半需要依靠境外供應。因為對外依存度的不斷攀升，供給較大程度在依賴外國，所以供應的不穩定性形勢極其嚴峻。2019年1月我國就因土庫曼斯坦的天然氣每日供應量減少而出現問題，[8]而且當時正值我國采暖季用氣高峰時期，如果天然氣供應突然大量減少，勢必會影響我國居民生活采暖與工業用氣，在國際市場上臨時采購LNG現貨又會造成額外的經濟損失。因此，天然氣的對外依存度不斷攀升已經成為了不可忽視的重要問題。

3、調峰能力不足

我國天然氣消費有一個顯著特點，即用氣峰谷時間的不平衡。在冬季受居民采暖影響，用氣量會迅速增加并形成一段高峰用氣時期，而在夏天則是用氣低谷時期，2016年全國冬夏季平均峰谷差達到1.7∶1。[9]儲氣能力的建設，對于天然氣調峰應急保證供應至關重要，然而我國的儲氣能力還停留在很低的水平，至2017年底我國地下儲氣庫容量占全國天然氣消費量的3.4%，遠低于國外 10%-15%的水平，[10]應急能力十分有限。而同樣是天然氣消費大國的美國，截至2017年11月其地下儲氣庫設計容量已達4725bcf，[11]約合1323億立方米，約占美當年消費量的17.4%。[12]在冬季用氣高峰時期，若沒有儲氣庫等調峰工具，地方政府往往會采取壓非保民的調峰手段，壓減工業用氣需求，這會嚴重挫傷企業利用天然氣進行生產的積極性，對于天然氣在我國的長遠發展是十分不利的。可以說，調峰能力的不足，將嚴重制約我國天然氣的穩定供應與未來發展。

“一帶一路”建設背景下應對

天然氣供應安全的法律對策

如上所述，國內天然氣供應安全存在諸多現實挑戰需要加以應對。而圍繞“一帶一路”建設無疑是保障天然氣供應的重要選擇。為此，通過相關立法舉措，從國內、國際兩個方面規制“一帶一路”天然氣供應，將是改變國內天然氣供應窘迫的重要途徑。可從以下三個方面進行相關法律政策設計。

1、改革油氣體制，開發國內市場

我國實際上擁有巨大的天然氣儲量優勢，根據油氣資源評價成果顯示，我國天然氣可采資源量50萬億立方米，[13]以年均2500億立方米的消費量計算，可供應一百年的消費。其中還未將頁巖氣等非常規氣計算在內，然而我國2018年的天然氣產量僅1580億立方米。[14]要保證天然氣的供應安全，開發國內的天然氣市場是重中之重，社會主義市場經濟體制下產業的發展，離不開市場化的運營。我國天然氣行業的現實是，三大石油公司幾近壟斷經營，民間及外國資本較難進入，導致行業整體缺乏市場競爭的活力。要形成市場化的天然氣產業，思路就是進行體制改革。2017年中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》為天然氣行業的體制改革指明了前進的方向。實現多市場主體準入，企業間形成良性競爭以促進資源的合理配置及效率的提高，改革的底線仍是保證國家能源安全，改革的目標要形成富有活力的上游開發市場，中游管輸市場，下游供應市場和儲氣調峰市場。

無疑，促進行業發展的持續進行離不開法律的根本保障。我國目前在天然氣產業發展及利用方面的立法還有大量空白，主體的法律支撐依賴《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》等，但是依然缺乏專業性的，能夠涵蓋上中下游整個產業鏈的《石油天然氣法》或《天然氣法》。根據各種規劃文件的發展方向，天然氣在我國能源結構轉型中占據重要地位，未來也將成為主力能源。面對目前嚴峻的供應安全形勢及嚴重滯后的立法，我們迫切需要制定專項立法，對上游勘探開發允許不同所有制主體的企業進入，中游成立全國統一的管網公司并進行嚴格監管，下游放開氣價交給市場需求決定等具體的工作進行規定，明確天然氣在我國能源結構中的地位，并輔以行政法規部門規章的具體落實，保障國內天然氣產業順利發展。

2、加強能源合作，嚴格供應責任

隨著世界油氣供應的長期相對寬松，市場秩序正由資源主導向市場主導轉變，“一帶一路”倡議下的油氣合作、區域油氣資源與市場融合等有著難得的歷史機遇。[15]目前，我國管道氣的供應國，包括即將于2019年12月加入供氣的俄羅斯，[16]都是“一帶一路”倡議的參與國。“一帶一路”沿線國家2018年對我國LNG的供應量也約占LNG總供應量的一半。根據國際天然氣聯盟的報告，2017年LNG出口量達百萬噸以上的國家有18個之多，貿易額約3986億立方米，[17]其中“一帶一路”國家所占市場份額達71.3%，對中國LNG的需求有著充足的供應能力。總的來說，無論是管道氣還是LNG，中國與“一帶一路”國家天然氣資源合作方面的前景都十分廣闊，我們應當圍繞“一帶一路”平臺提供的各種機遇，豐富天然氣進口來源渠道，防范長期依賴固定國家供應的風險。在采購合同方面，也通過法律手段采用長期、中期、短期、現貨等合同組合方式，在期限較長的合同項下嚴格約定供應方的供氣責任，預留爭端解決法律辦法，規避供應的不穩定風險。

3、制定儲備條例，明確儲氣責任

儲氣調峰是天然氣供應安全的重要一環，而“十三五”的目標是到2020年將地下儲氣庫工作量提升至148億立方米，[18]很明顯我國在這方面還有很多工作要做。對比國外來看，美國、俄羅斯、意大利等國均有天然氣的專門立法，日本更是頒布了世界上惟一一部《天然氣儲備法》，[19]而我國連天然氣的基本法都沒有，更遑論儲備法。面對我國氣候多樣而用氣峰谷差大、用氣需求高而國產氣量少的現實，加強天然氣的儲備工作勢在必行。針對我國儲氣設施嚴重跟不上調峰需求的情況，應盡快研究制定《儲氣條例》等法規或規章，明確政府與企業的儲氣責任分擔。同時，由于我國幅員遼闊海岸線漫長，進行枯竭油氣藏、鹽穴、含水層等類型儲氣庫的選址，及LNG接收站建設及聯通方面都有很大的優勢，在儲備工作方面大有可為。此外，還需要積極探索天然氣儲備的市場化制度，讓儲備企業能將低價時所儲氣在高價時流入市場，運用市場力量讓天然氣儲備有利可獲，能夠根本上提升企業進行儲備的積極性。

結 語

“一帶一路”倡議下，我國與各國天然氣合作有著廣闊的前景，在對外合作方面我們應當運用法律手段，規避供應的風險。同時也應立足現實，加強天然氣的國內立法，規范天然氣行業的發展，積極融入世界天然氣市場。

注釋

[1]劉朝全，姜學峰主編：《2017年國內外油氣行業發展報告》，石油工業出版社2018年版，第74頁。

[2]劉朝全，姜學峰：《油氣秩序重構 行業整體回暖—2018年國內外油氣行業發展概述與2019年展望》，載《國際石油經濟》，2019年第1期，第31頁。

[3]西安市人民政府：《西安市2018年11月23日10時起啟動天然氣應急保供措施停止對出租車天然氣供應》，http：//www.xa.gov.cn/ptl/def/def/index_1121_6774_ci_trid_3017744.html（訪問日期：2019年2月28日）。

[4]BP，BP Statistical Review of World Energy 2018，London：BP p.l.c，2018，p.29.

[5]北京燃氣集團官網，《全市12.6萬戶農民“煤改氣”》，http：//www.bjgas.com/news.aspx？id=6292 （訪問日期：2019年2月28日）。

[6]國家發展與改革委：《2018年天然氣運行簡況》，http：//yxj.ndrc.gov.cn/mtzhgl/201901/t20190131_927428.html （訪問日期：2019-04-01）

[7]國家海關總署，《2018年12月全國進口重點商品量值表》，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302275/2166536/index.Html （訪問日期：2019-04-01）

[8]國家發展與改革委：《發改委經濟運行調節局負責同志就土庫曼斯坦供氣向記者介紹情況》，http：//www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201901/t20190108_925350.html（訪問日期：2019-04-01）

[9] 孫德強等，《我國天然氣供需現狀、存在問題及政策建議》，載《中國能源》，2018年第3期，第42頁。

[10]劉朝全、姜學峰主編：《2017年國內外油氣行業發展報告》，石油工業出版社2018年版，第79頁。

[11]See EIA，Natural Gas Design Capacity and Demonstrated Peak Capacity both Declined slightly in 2018，https：//www.eia.gov/naturalgas/storagecapacity/（last visited on 2019-04-01）。

[12]See EIA，U.S. Natural Gas Total Consumption， https：//www.eia.gov/dnav/ng/hist/n9140us2A.htm（last visited on 2019-04-01）。

[13]自然資源部編：《中國礦產資源報告2018》，地質出版社2018年版，第7頁。

[14]劉朝全，姜學峰：《油氣秩序重構 行業整體回暖——2018年國內外油氣行業發展概述與2019年展望》，載《國際石油經濟》，2019年第1期，第32頁。

[15]姜學峰等著：《“一帶一路”油氣合作環境》，石油工業出版社2016年版，第20頁。

[16]Gazprom， Russian gas supplies to China via Power of Siberia to start in December 2019，http：//www.gazprom.com/press/news/2017/july/article340477/（last visited on 2019-04-01）。

[17]See International Gas Union，2018 World LNG Report，Barcelona：IGU，2018，p.11.

[18]中華人民共和國發展與改革委員會，《天然氣發展“十三五”規劃》，http：//www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201706/t20170607_850207.html （訪問日期：2019-04-01）。

[19]陳守海，羅彬，姚珉芳著：《我國天然氣儲備能力建設政策研究》，中國法制出版社2017年版，第153頁。

作者簡介

趙 靖 西北政法大學絲綢之路能源法研究所研究生，從事國際能源法研究