PPP模式推進基本公共服務均等化探究

王鋮 羅培坤 房代香 梁楚銳 陳錫云 葉小虎

【摘要】通過實地走訪調研廣西實踐中的PPP項目，發現了項目在開展過程中普遍存在著民營資本參與程度低、大眾認知和參與程度低等問題，繼而相應提出了政府、企業權責明確、完善相關法律法規和相關機制等對策與建議，助力PPP項目發展，推進基本公共服務均等化。

【關鍵詞】PPP 實踐 問題 對策

一、理論基礎

當前，PPP模式的推行與當前地方政府債務風險加劇的大環境密不可分：由于依靠基礎設施的投資和建設拉動GDP增長，進而推動地方經濟增長，這種需要投資拉動的經濟增長方式本身便需要大量資金的支持，而大部分地區地方政府難以提供如此大規模的資金支持，便要通過相應的政府融資平臺進行相應的工程項目融資，而在如今國家嚴控地方政府債務規模，防范地方政府債務風險的現實考量下，PPP模式應運而生，通過大量公共項目的建設，進一步提高政府公共產品和服務的供給量和覆蓋面，從而在質和量上推動基本公共服務的均等化，進一步推進政府的轉型和改革。但是，在實操過程中，仍舊面臨著操作不規范、不到位等問題，本文通過實地走訪政府、企業，對PPP項目調研，引發了思考，得出了相關結論。

二、問題分析

（一）項目參與者多為具有雄厚背景的國企、央企，民營資本參與程度低

現實中，我國現在正處于深化改革的試水期，PPP項目多為耗資大、時間長，具有長遠的經濟以及社會效益的項目，這些項目對于前期資金投入巨大，技術水平要求高，且企業要承擔巨大的風險，對于民營企業來說，是急劇挑戰的項目，企業在沒有國家扶持的情況下，不會冒險。以南寧那考河為例，那考河治理的花費不菲，項目總投資額達到11.9億元。并非全部由民營企業參與，而是政府與社會投資方簽訂了10年協議，兩年建設所需的11.9億元的資金，除了由政府方出資代表與社會資本共同出資注冊成立項目公司的2億元外，所需其他項目資金均由社會資本負責籌措，在國家的合作下一些民營企業才敢參與。

PPP項目開展的時間通常長達20 30年，在此項目運營期間，將面對許多不確定性問題，比如政策變換風險，政府可能在某個時期不能考慮到參與PPP項目的民營企業的利益，更改了政策。除此之外，政府換屆以及與政府簽訂合同等都會影響民間資本投資。因此政府的履約、權責利分配、績效考核、信用風險等方面仍是政府與民營企業正在考慮并亟待解決的問題。

（二）PPP項目專業人才缺乏

PPP不同于一般的特許經營，PPP模式的交易結構更為復雜，因而單項技能的從業人員其實并不完全能夠符合PPP這一經營模式對工作人員的要求。PPP從業者，無論是從事項目投資、咨詢服務、工程管理，還是作為政府部門的專門管理人員，都應當有較高的專業素養，需要有財政、法務、商務、金融和管理等多個方面的專業知識，并且要對PPP的整個流程有深刻的理解和經驗。目前，掌握有項目及運營管理、土木工程技術、會計金融、法律、財務管理等方面知識的單一型人才并不缺乏，急需的是集成了各方面知識的復合型人才。PPP人才缺乏又主要體現在以下兩方面：

（1）PPP專業人才數量短缺。隨著近些年國內PPP市場發展迅速，推出的項目數量、規模都持續增加，因而對從業人員的數量必然在增加。然而目前整個市場上具備相應的PPP知識和有項目實操經驗的合格從業者相對缺乏，這也在一定程度上使得一些比較好的PPP項目無法落地。盡管有些已經落地的項目，也可能會由于缺乏合格的咨詢管理人員的指導，操作管理過程不規范，從而這也有可能為以后的運營埋下較大的隱患。

（2）PPP人才供給結構不合理。由于PPP項目涉及的領域較多，要求從業人員必須具有復合型的知識結構。例如，近些年導致PPP項目落地難的一個重要影響因素就是融資難，而之所以融資難的一個重要原因是缺乏復合型PPP人才。就是說既具備有金融知識，同時又具備PPP項目實操經驗，并能將其融合貫通，將各種金融產品和PPP項目有效鏈接的人才數量短缺，這在很大程度上影響了各種類型金融機構介入PPP項目的程度以及深度。

三、對策與建議

（一）政府、企業權責明確、各司其職，提高契約意識，建立誠信機制

政府在PPP項目中要轉變角色，要由運動員變身為裁判員與服務員的角色，要監督、管理好PPP項目的建設與運營，規劃好項目進度，督促好項目的質量，把好關口，協調好各方利益。

企業要利用好自身的企業身份優勢，撬動更多的資金的同時，也要從專業性的角度提供專業服務，推進項目的建設與竣工。

政府、企業之間應當簽訂合同，在契約精神下明確雙方權利、責任和義務，使雙方處于平等地位，實現利益共享、風險共擔。

（二）完善相關法律法規和相關機制

目前，民營資本由于項目風險、信譽、資金以及技術實力等方面的原因，較少參與PPP項目建設。因此，政府在未來可以出臺相關的政策，配以規范的法律法規，設立合理的經濟責任義務機制及驗收評價機制，降低相關準入門檻，減少民營資本參與PPP項目的阻礙，更好地引導民營資本參與到政府公共項目的投資和建設中來。

（三）推進配套改革，健全補貼機制，保障社會資本的合法權益

PPP項目是一項重大改革，吸引民間資本參與基礎設施和公共服務建設，是一個不斷創新的過程，包括理論創新、治理創新、制度創新、模式創新等等，所以在PPP項目的推進過程中，應循序漸進地推進改革，深化改革，確保配套改革同步推進，健全財政補貼機制，保障民間資本的合法權益。

綜上所述，PPP項目在實際運作過程中，會遇到一些困難。根據我們實地走訪，調研，但是只要各方協調，齊心協力，推進基本公共服務均等化的目標將會落實得更好，將會更加惠及民生。