審計把脈地方國有糧食企業(yè)監(jiān)管

◆鄧梅嬌/恩施自治州審計局

黨的十九大報告指出，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！彪S著我國糧食流通體制改革和購銷市場化的全面深入，如何使地方國有糧食企業(yè)在新形勢下繼續(xù)發(fā)揮主渠道作用，確保順利推進“糧安”工程建設，是擺在各級政府及有關部門面前的重要課題。筆者結(jié)合近年對糧油儲備企業(yè)審計的情況，分析總結(jié)如何有效加強地方國有糧食儲備企業(yè)監(jiān)管，確保國家糧食安全。

一、存在問題

糧食經(jīng)濟國際化、市場化、一體化的格局，使市場主體進一步多元化，賣方市場讓位于買方市場的現(xiàn)象更為凸顯，國有糧食企業(yè)過去獨攬市場糧源、獨家經(jīng)營糧油的格局也被徹底改變。然而當前大多地方國有糧食企業(yè)經(jīng)營管理觀念滯后，“守攤子、等政策、靠支持”等因循守舊、墨守成規(guī)的觀念依然存在，再加上企業(yè)基礎設施設備落后、規(guī)模小、融資能力弱、人員負擔重等歷史遺留問題，導致企業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢，嚴重影響了主渠道作用的發(fā)揮。

（一）經(jīng)營模式單一。國有糧食存儲企業(yè)主要業(yè)務為中央、省級等地方儲備糧的存儲，少部分開展糧食加工銷售業(yè)務。以某產(chǎn)糧省糧食銷區(qū)為例，近年來，該地區(qū)國有糧食存儲企業(yè)收入來源主要是兩級財政撥付地方儲備糧存儲費、輪換費和利息補貼費用，由于地方財力有限，大多未對企業(yè)輪換價差虧損實行補貼，而企業(yè)每年輪換價差虧損都逾百萬，成為企業(yè)的沉重負擔。

（二）糧油倉儲設施落后。以某地為例，目前總倉容量7萬余噸，但分布在9個庫區(qū)，小而散，且大多屬于老舊危倉，最大獨立庫點倉容量不足9000噸，遠遠不能適應現(xiàn)代儲糧管理要求。按照中央及省級儲備糧管理規(guī)定，要取得相應儲備資格，獨立庫點倉容量必須達到2.5萬噸及以上，同時要求庫點儲糧設施要具備低溫儲糧功能設施。

（三）企業(yè)遺留問題多。部分糧食企業(yè)因修建糧油儲備庫資金不足向社會舉債，沉重的債務包袱加上逐年累積的輪換價差虧損，阻礙了企業(yè)發(fā)展。還有部分企業(yè)改制過程中人員改革不徹底，造成負擔。

二、問題原因

（一）地方儲備糧經(jīng)營產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展不平衡。部分地區(qū)受地理位置和糧食生產(chǎn)、消費狀況制約，銷區(qū)儲備糧存儲成本大，發(fā)展緩慢。一方面，本地糧源不足，糧食產(chǎn)業(yè)化水平低，地方糧食儲備收購和輪換購銷均依賴外地產(chǎn)糧區(qū)，形成“兩頭在外”局面，經(jīng)營成本費用奇高，輪換價差太大，僅運輸費用每公斤增加0.20-0.30元，地方儲備糧費用一年達300-450萬元；另一方面，地方財政困難，解決儲備糧正常的利息費用已有較大壓力，不可能再拿出財政資金解決地方儲備糧的輪換價差。

（二）部分企業(yè)倉儲能力嚴重閑置，使用率低下。2014年國家啟動新一輪糧食價格政策改革，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度，鼓勵多元市場主體入市收購。2015年至2018年，連續(xù)調(diào)低最低收購價水平，市場化機制導向作用和“去庫存”效果明顯，糧食主產(chǎn)區(qū)逐步出現(xiàn)大量空余倉庫。同時，由于銷區(qū)輪換成本大，企業(yè)不斷深化改革和創(chuàng)新，到主產(chǎn)區(qū)投資建設糧源基地和倉儲物流設施，建立異地儲備，導致本地區(qū)倉庫大量閑置。如某地糧油中心庫實際投資5000余萬元，糧食庫總倉容為1.6萬噸，但自竣工以來，其實際存儲量僅占庫容總量的12%，倉庫使用率低下。

（三）業(yè)務管理與財務管理相脫節(jié)。國有糧食儲備企業(yè)承擔著中央儲備糧、臨時儲備糧及地方儲備糧的收購和保管職能，同時負責按最低價收購農(nóng)民糧食，責任重大。但有的企業(yè)是同級糧食局管理下獨立的國有企業(yè)，有的是國資部門管理下獨立的國有企業(yè)，其經(jīng)營活動由企業(yè)自主決策。企業(yè)糧食收儲業(yè)務由同級糧食局主管，資產(chǎn)和人事由主管部門負責，而收購政策性貸款由農(nóng)發(fā)行具體負責和監(jiān)管，保管費、輪換費等利息費用的撥付使用又由財政部門監(jiān)督，這種業(yè)務與財務的多頭管理造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導致相互推諉，監(jiān)管缺失，特別是財務監(jiān)管不規(guī)范、不到位，造成企業(yè)法人權(quán)力過大，存在廉政風險隱患。

（四）相關企業(yè)監(jiān)管法規(guī)滯后。因糧食企業(yè)的行業(yè)特殊性，其糧食收購政策性貸款補貼和糧食儲備庫均為政府出資。由于目前對國有投股參股糧食企業(yè)監(jiān)管法律的缺失，部分國有糧食儲備企業(yè)成立其他糧食經(jīng)營股份公司，侵占轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。

（五）企業(yè)管理不規(guī)范。部分企業(yè)借口業(yè)務需要和收購業(yè)務時間的不固定性，大量使用現(xiàn)金和個人銀行卡結(jié)算，逃避監(jiān)督檢查。部分企業(yè)在收購時盡量壓低等級，按低等級的價格付款，再按高等級的糧油價格入庫，賺取價差。賺取的差價都不在財務賬目上反映，形成“賬外賬”或“小金庫”。目前，糧食損耗僅定損有明確規(guī)定，對水雜減量等自然損耗沒有相應的限制標準，部分企業(yè)人為控制保管損耗，將資金轉(zhuǎn)匿賬外，造成國有資產(chǎn)流失。

三、對策及建議

（一）完善法律體系，依法管理儲備糧。研究出臺地方儲備糧管理的法律體系，從法律上賦予各級糧食行政管理部門管理地方儲備糧的職責，進一步明確糧食企業(yè)的監(jiān)督責任。同時，制定完善的存儲、損耗、輪換質(zhì)量監(jiān)督法律體系，確保有法可依，不斷加強對承擔地方儲備糧承儲企業(yè)存儲、輪換業(yè)務和儲備糧安全全過程監(jiān)管。

（二）穩(wěn)定發(fā)展主業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化建設。國有糧食企業(yè)應在穩(wěn)定發(fā)展主業(yè)的基礎上，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷延伸企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，搭建產(chǎn)銷平臺，變單一糧食購銷為多元化經(jīng)營，實現(xiàn)多種形式的糧油產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，多方位培育核心競爭力。產(chǎn)銷區(qū)的國有糧食購銷企業(yè)要以經(jīng)濟利益為紐帶，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，研究行情，掌握信息，采取多種合作形式，建立長期穩(wěn)定的協(xié)作關系，提高經(jīng)濟效益。在確保國有資產(chǎn)保值增值的前提下，盤活國有資產(chǎn)，使之發(fā)揮較好的社會效益和經(jīng)濟效益。

（三）不斷加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，確保國有糧食企業(yè)資產(chǎn)的安全運行和保值增值。對國有糧食企業(yè)資產(chǎn)定期清查、重點抽查、離任核查，全方位強化資產(chǎn)監(jiān)管，確保家底常清；經(jīng)常性開展財務監(jiān)督，重點督導企業(yè)加強糧食購銷及貨款結(jié)算等環(huán)節(jié)的安全運行，確保利潤真實，資金安全，全面提升國有糧食企業(yè)財務管理水平；及時開展監(jiān)督檢查，對儲備糧收購、地儲糧油輪換等國家政策性糧油收購入庫及輪換出庫工作，健全監(jiān)管機制，完善監(jiān)管流程，實施全程監(jiān)管，督導企業(yè)嚴格執(zhí)行國家政策，堅決避免出現(xiàn)“轉(zhuǎn)圈糧”等違規(guī)行為；突出安全儲糧和安全生產(chǎn)“兩個重點”，強化落實企業(yè)主體責任，按照“誰儲糧、誰負責，誰壞糧、誰擔責”的原則，督導企業(yè)抓好儲糧安全管理；狠抓糧食購銷活動的日常監(jiān)督檢查，嚴抓細管，真抓實管，消除監(jiān)管“死角”和隱患“盲區(qū)”，深入推動糧食安全制度化、常態(tài)化、長效化，確保庫存糧食儲存安全、質(zhì)量完好。