地方人大討論決定重大事項的幾點思考

辛孝群

討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大的一項重要職權。人大依法討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告，體現(xiàn)了人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，是確保黨的主張通過法定程序成為國家意志的重要途徑，是人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業(yè)、管理社會事務的重要形式。認真研究健全地方人大討論決定重大事項制度，對于加強和改善黨的領導，推進全面深化改革和全面依法治國，確保地方黨委工作部署得到貫徹落實；對于推進科學決策、民主決策、依法決策，加快建設法治政府，提升決策公信力和執(zhí)行力；對于充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢和功效，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重要意義。

地方人大討論決定重大事項的現(xiàn)狀

多年來，地方各級人大及其常委會依法行使重大事項決定權，為推動經濟社會發(fā)展和民主法治建設作出了積極貢獻。

一、全面把握討論決定重大事項的重點，依法認真聽取審議本級“一府兩院”工作報告、審查批準本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算

（珊瑋/攝）

地方人民代表大會是行使討論決定重大事項權的首要主體，每年至少舉行一次的各級人民代表大會討論決定和批準的本級“一府兩院”工作報告，屬于本行政區(qū)域內根本性、全局性、長遠性的重大問題，全面集中地反映本行政區(qū)域內應由國家權力機關決策的事項；人民代表大會審查批準的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算的報告，則集中全面地反映了政府活動的范圍、重點、方向和力度。人民代表大會對修改完善后的這些報告或議案通過的決議或決定，是人大行使討論決定重大事項權最主要、最基本的內容。每年人民代表大會討論決定重大事項，總體上是嚴肅認真、不缺位，但也存在重形式、重程序、走過場的現(xiàn)象，以及凝聚社會共識、動員社會力量的作用發(fā)揮不夠充分等問題。

二、地方人大常委會在行使重大事項決定權方面展開了豐富的探索和實踐

從上世紀80年代到本世紀初的大約20多年中，地方人大常委會在行使重大事項決定權方面開展了相當豐富的探索。其中非常重要的是制定規(guī)則，規(guī)范操作。有立法權的制定地方性法規(guī)，沒有立法權的制定“辦法”“規(guī)則”等文件。地方各級人大常委會在具體履職工作中，基本做到了嚴格法律規(guī)定，把握授權限度，認真對待重大事項。但在實踐中，重大事項決定權無論是行使的數(shù)量還是質量都不盡如人意。與人大的其他職權相比，重大事項決定權被理論界和人大工作者認為是一項“軟”權力，在實踐中遠沒有發(fā)揮應有的功效。

地方人大討論決定重大事項存在的問題及原因分析

人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有：一些地方人大依法行使重大事項決定權不到位不充分，作出決議決定存在重程序輕實體的問題；一些地方政府超越法定職權范圍作出重大決策，違法決策、不當決策現(xiàn)象時有發(fā)生。具體有以下幾個方面：

一、人大和“一府兩院”存在認識誤區(qū)

一些地方在國家權力的運行中出現(xiàn)偏差，習慣于“黨委決策→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”的傳統(tǒng)權力運行模式，致使地方重大事項決定權的行使主體產生錯位現(xiàn)象。對“一府兩院”來說，習慣于首先向同級黨委負責，其次向其上級部門報告，有意或無意地繞開了人大對重大事項的討論決定；有的地方政府在重大事項上越權行事，將人大行使決定權視為“走過場”。對于人大而言，部分地方人大及其常委會認為重大事項討論決定得多了，會有向黨委要權、跟政府爭權的嫌疑，甚至覺得把握不好分寸會“越權”“過界”，從而導致重大事項決定權難以得到有效行使。

二、重大事項范圍界定難、地方實踐操作難把握

由于憲法和法律并沒有對重大事項的內容進行明確地規(guī)定和清晰地舉例，內容較為寬泛、抽象、原則，具體哪些重大事項必須提交人大決定比較籠統(tǒng)，造成地方實踐難以把握。即使有的地方出臺了界定重大事項的法規(guī)或規(guī)范性文件，但普遍也比較原則和粗略，操作性不強。比如，多大的工程是重大工程、哪些群眾關心的重點問題應提請人大決定，都缺乏明確規(guī)定。這些也導致人大及其常委會、“一府兩院”對同一重大事項的理解也常常出現(xiàn)不一致的問題。對重大事項無法作出客觀、準確的界定，影響重大事項決定權的行使。

三、討論決定重大事項程序不規(guī)范、制度不完善，作出決議決定質量有待提高

有些地方，對討論決定重大事項的程序設計不足，制度規(guī)定缺失。一是調查論證不充分。有些地方政府對一些重大事項沒有進行充分調查研究和廣泛征求意見，更沒有專業(yè)性的可行性論證環(huán)節(jié)，就提請人大及其常委會審議和決定。有的重大事項是政府臨時動議交由人大決定，個別重大事項甚至由于提請機關工作急需而沒有在法定時限內按程序提請，人大為支持其工作，在調研時間不充分的情況下匆匆上會，從而影響決議、決定的質量。二是會議審議不充分。審議過程重程序、重形式，往往為提請機關報告，由相關組成人員提出審查意見后，就對決議決定進行表決，導致審議發(fā)言不充分、不廣泛，個別委員甚至在對議題的法理依據(jù)把握不透的情況下進行表決。三是議決質量不理想。由于常委會組成人員的業(yè)務素質、專業(yè)水平、知識結構等因素的影響，作出的決定質量也有待進一步提高。一些決議決定過于原則，程序性號召性的多，實質性強制性的少，一些決議決定與地方實際相脫節(jié)，可操作性不強。

四、對重大事項決議決定的實施監(jiān)督不到位

地方人大普遍對重大事項決定出臺較重視，但對決定通過后實施情況的跟蹤督辦重視不夠，推動決議決定落實的舉措也不夠有力，跟蹤監(jiān)督不到位，個別甚至出現(xiàn)“一決了之”的現(xiàn)象。對“一府兩院”落實人大及其常委會決議決定缺少長效督查機制，在“一府兩院”對決議決定落實不力的情況下，也較少運用專題詢問、質詢、特定問題調查等剛性監(jiān)督方式，導致一些重大事項決定在落實中走樣、縮水，難以發(fā)揮指導實踐、推動工作的作用。

地方人大討論決定重大事項的路徑

一、健全“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權力運行機制，做實人大依法行使重大事項決定權

以憲法和法律為依據(jù)，在黨委、人大、政府之間科學合理地配置決策權力，規(guī)范和完善“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權力運行體系。黨委要在完善依法決策機制的基礎上，善于把重大決策部署的事項，按照法定程序提到人大及其常委會審議，經過法定程序，把黨的意志轉化為全體人民的意志，再交給政府執(zhí)行。人大要堅持在黨的領導下，善于圍繞本地改革發(fā)展重大問題和群眾關注的熱點問題，積極行使重大事項決定權，依法作出決議決定。政府要落實重大決策出臺前向本級人大報告的規(guī)定，建立健全具體的可操作工作機制。依法應由人大及其常委會討論決定的事項，“一府兩院” 要及時提請人大及其常委會討論決定。一是健全黨委、人大、政府討論重大事項協(xié)調機制。黨委辦公室、人大常委會辦公室、政府辦公室要及時通報重大決策和工作部署，溝通協(xié)商討論決定重大事項議題。人大常委會辦公室要根據(jù)同級黨委工作部署，人大代表、常委會組成人員和有關方面的建議，經濟社會發(fā)展中的突出問題和人民群眾普遍關注的重大問題，研究提出年度討論決定重大事項和政府事先向人大報告的重大決策的意見，由人大常委會黨組報同級黨委同意后，列入人大常委會年度工作計劃。法律法規(guī)明確規(guī)定須由人大討論決定的重大事項，有關方面應當依法及時提出。二是建立討論決定重大事項剛性約束機制。各級黨委加強剛性約束，對“一府兩院”及相關部門提請同級黨委審議的屬于人大決定范疇的重大事項，在審議前要先征求人大意見，并責成有關方面提請人大履行法定程序。“一府兩院”要將工作中的大事要事、重大舉措，反映在當年向本級人大所作的有關報告和提交的有關文件中，并通過適當方式提請征求本級人大代表的意見。

二、制定修改討論決定重大事項地方性法規(guī)和具體辦法，厘清重大事項邊界

地方各級人大及其常委會依照憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，討論決定本行政區(qū)域內經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設各方面的重大事項。要結合地方實際，制定修改地方性法規(guī)和具體辦法，進一步明確重大事項范圍。一是把握討論決定重大事項的重點：地方各級人民代表大會聽取審議本級“一府兩院”工作報告，審查批準本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算。二要明確地方各級人大常委會討論決定重大事項的主要范圍：審查批準本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算的調整方案，審查批準本級決算，審議通過城市總體規(guī)劃的修改，決定授予地方的榮譽稱號，法律明確規(guī)定屬于本級人大常委會職權的其他事項；根據(jù)法律法規(guī)，從實際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內的加強民主法治建設的重大措施以及城鎮(zhèn)建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項。

三、完善討論決定重大事項程序機制，提高討論決定重大事項的科學化民主化法治化水平

人大及其常委會討論決定重大事項，應當嚴格按照議事規(guī)則和法定程序進行，提高工作質量和效率。一是有關方面提請人大討論決定的重大事項，應當同時提供重大事項的基本情況，必要性、可行性說明，有關法律法規(guī)和政策依據(jù)，需要解決的主要問題和解決方案等。二是要重點加強對重點事項、重點決策草案的合法性審查，確保不與憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議決定相抵觸。三是要發(fā)揮人大代表和常委會組成人員的作用。人大及其常委會討論決定重大事項，要同審議代表議案、辦理代表建議結合起來，邀請相關人大代表參加調研、座談會、聽證會、論證會等。要充分保證人大代表和常委會組成人員的民主權利，認真研究采納人大代表和常委會組成人員提出的意見和建議。四是要擴大人民群眾有序參與。人大及其常委會討論決定重大事項，應當加強調查研究，通過座談會、聽證會、論證會等多種形式廣泛聽取意見，健全公眾意見采納情況反饋機制，積極回應社會關切。對專業(yè)性、技術性較強的重大事項，應當組織專家、智庫、專業(yè)機構進行深入論證和評估，或者要求有關國家機關、有關方面進行補充論證。對存在重大意見分歧或涉及利益關系重大調整的重大事項、重大決策，應當召開聽證會聽取各方面意見。對社會關注度高的重大事項、重大決策，應當公開相關信息、進行解釋說明，根據(jù)需要可以通過網絡、報刊等媒體向社會公開征求意見，引導社會公眾合理表達訴求。

四、加強對決議決定貫徹實施情況的監(jiān)督，增強討論決定重大事項的效果

人大及其常委會作出的決議決定具有法定效力，有關國家機關、組織和個人應當貫徹執(zhí)行。一是“一府兩院”要及時向人大及其常委會報告決議決定的貫徹實施情況，可以在年度工作報告中集中報告，也可以在有關專項工作報告中報告。對人大及其常委會討論中提出的意見和建議，“一府兩院”要認真研究處理并及時反饋。二是人大及其常委會要充分運用執(zhí)法檢查、聽取審議工作報告、專題詢問以及代表視察、專題調研等形式，加強對決議決定貫徹實施情況的監(jiān)督。對不執(zhí)行決議決定或執(zhí)行決議決定不力造成嚴重后果的，人大及其常委會可以通過詢問、質詢、特定問題調查等方式加強監(jiān)督。

五、加強人大自身建設，提高重大事項決定質量

地方人大常委會要真正行使好重大事項決定權，必須適應新形勢的要求，不斷加強自身建設，提升自身能力。要進一步優(yōu)化常委會、專委會組成人員的年齡和知識結構，提高專職委員和年輕委員比例。提高人大干部的法律意識和政策水平，增強人大干部隊伍的專業(yè)素養(yǎng)和道德水平，提升人大常委會的議事質量和決策水平。另一方面，地方人大常委會和機關要加強作風建設，暢通人大聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民的信息渠道，充分發(fā)揮人大廣泛聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢，廣泛聽取群眾意見，為切實履行好重大事項決定權提供保障。

航拍金秋時節(jié)的中山市南朗崖口村（資料圖片）