美國遺產保護周轉基金制度對我國歷史建筑保護的啟示

文/中國城市規劃設計研究院歷史文化名城研究所 高 原

1 背景

21世紀以來，我國名城保護制度不斷發展完善，歷史建筑作為重要保護對象逐漸受到關注。2004年，原建設部印發《關于加強對城市優秀近現代建筑規劃保護的指導意見》的通知（建規[2004]36號），要求各地加強對城市優秀近現代建筑的保護工作。2008年國務院頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》（國務院令第524號），首次在國家層面明確歷史建筑的概念及保護措施。2017年底，住房和城鄉建設部發布《關于將北京等10個城市列為第一批歷史建筑保護利用試點城市的通知》（建規[2017]245號），針對當前階段歷史建筑保護利用、制度管理、資金來源等議題，提出解決辦法和保障措施。

資金問題是核心議題。歷史建筑相比文物建筑在資金來源及使用方式上有所不同；歷史建筑數量龐大、類型多樣，僅靠政府撥款很難滿足巨大的資金缺口；歷史建筑產權復雜，修繕時需在資金使用上有所側重；歷史建筑經濟潛力巨大，應鼓勵在保護前提下探索新的利用模式，使其融入當代城市發展中。

基于以上需求，本文介紹美國遺產建筑保護的重要金融工具——周轉基金制度的形成與發展，并簡要分析其經營模式及優缺點。選擇美國為研究對象出于3點原因。

1）美國作為近代新興國家，遺產建筑保護工作起步較早。美國遺產建筑的建成年代多集中于近幾十年到一百年，與我國歷史建筑范圍較接近，可相互借鑒。

2）美國金融業發達、金融工具眾多且廣泛運用于遺產建筑保護工作，其中不乏成功案例。

3）美國遺產保護的民間力量強大，各類歷史保護組織眾多，貫穿于聯邦、州、城市各層面。這種自下而上的保護模式在我國正處于萌芽期，需更多關注與引導。

不同國家對于遺產建筑有不同的分類標準，在很多國家的保護體系中歷史建筑（Historic Building）主要泛指具有歷史價值的舊建筑，不同于我國保護體系中對于歷史建筑的定義。為避免概念混淆，下文統稱遺產建筑。

2 美國遺產保護體系

2.1 歷程

1906年，美國頒布首部遺產保護法律《文物古跡法》（The Antiquities of Arts），保護具有歷史價值的文物和遺址。1966年頒布《國家歷史保護法》（The National Historic Preservation Act），建立了包括遺產建筑、景觀、遺跡等在內的國家歷史場所登錄制度（National Register of Historic Places）。登錄制度的出臺明確了遺產登錄流程，為其后一系列保護管理提供了依據。總體來說，成為國家登錄遺產可獲得4方面權利：①技術支持 即從政府獲得遺產保護知識和研討機會；②資金援助 獲得國家、各州的資金補助；③免稅政策 享有國稅法等法律中的專項稅收減免政策；④法律保護 涉及登錄遺產的項目必須通過當地的歷史保護委員會與業主共同協商。

除專項法律外，其他法律對遺產保護也有深遠影響，其中最著名的是《稅務改革法案》（Tax Reform Act），規定了遺產建筑修繕的稅收抵免細則，按照登錄等級分為10%與20%兩個檔次[1-2]。在利益驅動下，這項法案推動了遺產保護項目的迅猛發展，吸引了大量社會投資。

經過多年制度建設，現行美國遺產保護是以《國家歷史保護法》為基礎，登錄制度為核心，國稅法、住房法等法律為補充的完善體系。在保護理念方面，由于憲法強調對于私有財產的保護，美國在保護工作中對房屋產權、資金管理一向非常重視[3]。從最初的家庭式博物館開始，地方民眾便自發組成保護組織，先集資獲得房屋產權，再對其實施保護。這種傳統使以地方為單位的民間遺產保護組織十分興盛，也促使歷史保護國民信托（National Trust of Historic Preservation）的建立，加強了各組織間的經驗交流和資源共享。作為全美最大的民間保護組織，國民信托在遺產保護工作中扮演了舉足輕重的角色。

2.2 國民信托和遺產保護周轉基金

國民信托的主要任務是參與各項保護規劃的編制和實施，此外還進行大量的研究和出版工作。在資產管理方面，國民信托采用多種方式管理政府、企業、民眾等各方籌集到的資金，如設立遺產保護周轉基金制度（以下簡稱周轉基金）。其運營模式是用籌集的資金購買遺產建筑，經過修復后出售實現資金回收。這樣周而復始，構成資金閉環，同時進一步撬動更多社會投資，使整個體系良性運轉。資金還可用于發放貸款，很多小型保護組織的主要資金來源是國民信托，這些組織在當地進行投資，并用投資所得償還國民信托的貸款。如今，這種資金管理模式被廣泛使用，成為美國遺產保護的重要手段之一。

2.3 遺產保護組織和周轉基金興盛的原因

美國遺產保護組織的興盛，受社會習俗、經濟激勵、制度保障等各方因素影響。

1）社會習俗 美國從建國伊始便重視地方組織和民間團體的發展。各種不同類型的組織團體層出不同。團體成員雖從事不同職業，但在相同興趣驅使下形成強大的凝聚力，是地方保護力量的堅實基礎。

2）經濟激勵 政府通過相關法律激勵各類保護組織的發展。美國《國稅法》支持非營利性基金會的建立，并減免相應的營業稅和房產稅。同時，個人或企業對非營利性機構的捐款也可獲得稅收抵扣，大大增強了人們的捐款意愿。《國家歷史保護法》頒布后，經濟因素成為推動遺產保護工作的主要力量。在20世紀70年代通貨膨脹和建造資本上升的背景下，建筑改造成本遠低于新建，再配合一系列減稅政策，使遺產保護第一次成為“有利可圖”的產業[3]。

3）制度保障 政府通過制定修繕導則，對不同修繕方式進行明確定義以避免概念混淆[4-5]。一般來說，對于價值較高的文物古跡，多采用復原①（Restoration）方法，將其恢復到特定時期的歷史原貌。而修復②（Rehabilitation）更偏向在保護建筑核心價值要素的前提下，加強活化利用。由此，大批面臨荒廢的遺產建筑得以煥發生機，有些還被賦予新的功能。

對于遺產保護組織來說，周轉基金無疑是一種優秀的資產管理方式。通過借助市場力量，將籌集到的保護資金合理運用。區別于一般地產開發行為，這種投資以保護為最高前提，避免了因過分逐利而造成破壞，一舉兩得。

3 遺產保護周轉基金

3.1 周轉基金的產生

周轉基金通常由遺產保護組織運營，作為國家直接撥款和社會投資的有效補充，美國稱其為周轉基金（Revolving Fund），英國稱為保護信托（Preservation Trusts），澳大利亞則稱為保護信托或基金（Conservation Trust or Fund）[6]。

美國的周轉基金始于北卡羅來納州查爾斯頓市。作為首個頒布歷史街區保護區劃法的城市，查爾斯頓市于1947年成立查爾斯頓歷史基金會（Historic Charleston Foundation）。面對城市眾多逐漸廢棄的遺產建筑，基金會提倡“為其尋找一個繼續生活在社區的可能性”。機構成立10年后，發起“利用周轉基金保護遺產建筑計劃”，試圖通過小規模投資提升社區活力，并明確其根本目標是“保護歷史風貌而非經濟收益”。同年，基金會籌集到10萬美元作為啟動資金，其中大部分來自私人募捐。通過“收購-修繕-賣出”方式，基金會在隨后7年內創造收益70余萬美元，修繕建筑10余處，并進一步拉動約80萬美元的其他投資。

查爾斯頓的成功影響了薩瓦那、波士頓、匹茲堡等多個城市。有些基金會開始嘗試扮演銀行角色，通過借貸和收取利息的方式完成資本回收。為鼓勵遺產保護項目，此類貸款多為低息。匹茲堡歷史與地標基金會（Pittsburgh History and Landmarks Foundation）把資金借給公司或私人業主，由其完成具體修繕工作并在約定期限內還清借款。如此，基金會有了更多精力去完成項目篩選、技術服務、教育宣傳等事務。

3.2 經營模式和主體

如圖1所示，周轉資金的經營模式主要分2種[7]。

圖1 周轉基金的經營模式

1）“收購-轉讓”模式（下文稱收購基金） 保護組織購買遺產建筑后進行專業修繕，再轉讓給有保護意愿的買家，一般還會附帶短期的地役權轉讓③或其他類型的保護協議。

2）“借貸”模式（下文稱借貸基金） 將資金借給業主，由業主完成具體修繕工作。為保證工程質量，借貸基金通常附帶具體修繕標準。

目前，多數遺產保護組織同時經營2種模式的基金以適應不同項目需求。一般來說，收購基金多用于長期閑置的遺產建筑。在這種情況下，業主更愿出讓房屋產權。當建筑本身的歷史價值較高時，一些基金會也傾向于使用收購基金，通過親自修繕的方式保證工程質量。借貸基金多數用于業主繼續使用、僅有修繕需求的情況，所需資金相對較低。在實際操作中，周轉基金經營方式依情況而變化。如同時使用收購基金和借貸基金，多用于大體量項目或建筑群。有些城市還將借貸基金的利息作為一種獎勵方式，如果業主申請外立面修繕貸款，同時保持其風貌不受破壞（一般為5年以上），即可獲得降息作為獎勵。

周轉基金的運營主體可分為政府運營和民間運營。政府運營的基金會大多隸屬于各州和城市的歷史保護委員會。由于可得到官方支持，官方基金會的資金穩定性較高。民間運營的基金會規模不一，工作人員從十余人到數百人不等，資金更依賴于社會捐助。

在業務范圍方面，官方基金會業務范圍較廣，民間基金會專注于特定領域，如特定的建造時期或建筑風格。官方基金會在資金審批方面更嚴格，撥款或受當年經濟、政治等因素影響，不如民間基金會靈活。在投資方式上，無論是收購基金還是借貸基金，都需對地方市場有充分了解。針對具體項目，國家或州層面的大型基金會經常主動尋求當地基金會的合作，以了解市場，降低投資風險。

3.3 優勢與不足

周轉基金對于遺產保護的推動力量顯而易見，其優勢如下。

1）填補修繕維護的資金缺口 對于登錄等級較低的建筑，往往很難得到政府專項撥款。因房屋質量不佳且年代久遠，很難滿足銀行貸款要求，周轉基金彌補了該區域的空白。

2）提供專業成熟的技術指導 遺產建筑的修繕維護需專業技術支持以滿足國家規范。作為周轉基金的運營者，基金會通常具有相關專業專家，可為具體修繕工作提供技術指導。

3）樹立遺產保護的投資信心 成功的修繕項目可為街區內其他遺產建筑提供范例，使更多業主產生效仿意愿。對于投資者而言，可樹立其投資信心，吸引更多歷史建筑再利用的社會投資。

4）促進知識普及和公眾參與 結合具體修繕項目，基金會定期出版相關雜志、月報等刊物進行知識普及，并組織社區會議、藝術沙龍等增強公眾參與度。

對于保護組織而言，周轉基金管理模式也存在不足，其中最重要的問題是資金回收。周轉基金作為一種投資，即使有眾多保護措施，仍無法避免其風險性。基金會雖是非營利組織，但仍需必要的資金以維持其運行。投資的成敗決定了整個組織的穩定性。尤其對于非官方基金會，保證資金鏈的穩定更為重要。對于收購基金而言，有時采用合作方式分攤投資風險，特別是對于成本較高的大型項目。對于借貸基金，會要求申請者提交收入證明、納稅證明以證明其償還能力，有時還要求給予房產的抵押權④。即使如此，風險還是無法避免，大部分基金會都遇到過資金無法回收的項目。

3.4 具體案例

3.4.1 官方基金會：南達科塔州歷史保護委員會（South Dakota Historic Preservation Commission），南達科塔州朽木市

南達科塔州歷史保護委員會（以下簡稱歷保委員會）成立于1992年，是朽木市政府下屬機構。歷保委員會與“美國社區工作組織（Neighbor Works America）”（簡稱社工組織）合作運營2個周轉基金項目，分別針對商業類歷史建筑和居住類歷史建筑。社工組織是覆蓋全國的非營利性社區組織，致力于營造社區氛圍，提升中低收入人群居住環境。朽木市政府每年提供約8萬美元用于周轉基金項目的運營，歷保委員會的主要作用是提供資金支持和項目審核，執行工作由社工組織進行。目前正在進行的貸款房屋共160余處，涉及資金超過400萬美元[8]。

在項目資格認定上，要求建筑必須位于國家或州政府公布的歷史街區遺產建筑名單上，施工標準必須嚴格按照內政部頒發的修繕導則進行。此外，還要求施工隊必須提交歷史建筑修繕相關經驗證明。為保證貸款申請者按時償還，居住類項目的申請者要求上交收入明細和房產證明，商業類項目的申請者要求上交以往3年的稅單、企業收支賬單及房產證明，此外還有一定額度的房屋保險。

官方背景的基金會在遺產保護方面往往扮演更多公益性角色。在朽木市，歷保委員會專設服務于中低收入階層的借貸基金項目。如果申請者的收入低于社區中位數，即可申請10年期利率2%的低息貸款，對于申請建筑中保護等級較高的甚至會發放無息貸款。歷保委員會還建立 “特殊需要（Special Needs）”項目，類似于貸款和獎金的綜合體，包括老舊建筑（Elderly）、空置建筑（Vacant properties）、外立面（Fa?ade）等。貸款本身周期10年，如果在10年間業主能保持修繕部位風貌良好，經委員會審查，可免除修繕貸款。如果修繕部分風貌遭到破壞，則需一次性還清貸款。這種以獎代補的模式為街區風貌的長效保護提供了優秀范例。

3.4.2 民間基金會：普羅維登斯周轉基金（Providence Revolving Fund），羅德島普羅維登斯市

普羅維登斯周轉基金會成立于1980年，其目標是“保護全市的建筑遺產、刺激老城區復興”。通過借鑒早年查爾斯頓市的成功經驗，基金會同時經營收購和借貸2種模式的周轉基金，根據地點不同分為社區貸款項目（Neighborhood Loan Program）和城區貸款項目（Downcity Loan Program）（見圖2，3）。

圖2 社區貸款項目：百老匯（Broadway）大街253號居住建筑

圖3 城區貸款項目： 韋伯斯特（Weybosset）大街199號商住建筑

社區貸款項目主要針對傳統居住區內長期空置或面臨衰敗風險的遺產建筑。截至目前，項目30余年內共花費約700萬美元，參與修繕460余棟歷史建筑，帶動了超過2000萬美元的社會投資[9]。

城區貸款項目主要服務市中心老商業區，目的是改善城市風貌、刺激老城復興。由于市中心的房產價值較高，基金會更多采用借貸而非收購的方式。自2001年開始共花費超過700萬美元，帶動了后續大量社會投資[10]。

在機構組織方面，基金會設立專業審查會審批監督2種基金項目的運營，其中包括來自銀行、法律、歷史保護、建筑、社會服務方面的專家。基金會提供歷史建筑的相關咨詢服務，包括修繕改建方案、結構檢查報告、國家登錄建筑申報等，并配備專業人員。

在項目認定方面，目前2個項目都要求申請的房屋位于國家或州政府認定的歷史文化街區內，在修繕前必須提交修繕方案供審查會審議，如果涉及結構問題，還需建筑師或結構工程師認可。為滿足保護要求，業主需簽訂補充協議，捐贈其房屋外立面10年的產權給基金會，確保立面在這段時間內不被改變。

在資金管理方面，要求提供借款者的稅單、收入證明、在職證明、銀行資產證明、房屋保險和信用記錄。社區貸款項目的利率為6%，其中還包括技術咨詢、修繕方案、施工隊培訓、工程監理等附加服務項目。業主可把房屋托管給基金會完成整個修繕過程，十分方便。貸款額度一般在2.5萬～5.0萬美元，還款期限通常為8年。城區貸款項目利率一般為4.5%，貸款額度在10萬～100萬美元。由于市中心項目投入較大，項目數量明顯少于社區貸款項目，目前正在使用的資金約650萬美元。

4 結語

從簡述美國遺產保護體系開始，依次介紹美國遺產保護組織的發展及其重要的資金管理工具——遺產保護周轉基金制度。周轉基金彌補了政府撥款的資金缺口，通過小微更新而非大拆大建的方式為遺產建筑的修繕再利用提供了優秀范例，進一步帶動了周邊社區發展，吸引了更多社會投資。以往很多人認為投資與保護相互矛盾，其實遺產建筑本身兼具經濟和文化價值，二者之間可互補。周轉基金通過建立者之間的橋梁，使投資者同時成為保護者。

目前，我國正處于遺產保護的關鍵時期，在制度建設、技術規范、資金保障等方面均需進一步完善。目前國家層面對歷史建筑保護尚未建立制度化的獎補機制，面對如此龐大的保護數量，國家撥款杯水車薪。如何合理引導社會資本助力歷史建筑保護將是重要命題。美國民間保護組織的興盛為我們提供了借鑒。從本質上看，正是國家層面出臺的一系列激勵制度和免稅政策，奠定了保護組織的經濟基礎。在遺產保護工作中，政府未來的角色必將從具體項目的執行者逐漸過渡到政策制定的引導者。

注釋：

①復原（Restoration）指準確地表達遺產建筑在特定時期的形式和風貌特色，一切不屬于這個特定時代的部分都需被去除。如需修補，修補部分需要明確標注以示區分。可在滿足保護要求的前提下，為滿足現代生活增加電器、排水等必要設施

②修復（Rehabilitation）指在保護建筑特色部位前提下進行可兼容的改變，在改變的過程中避免對保護部位作出不可逆的改變

③地役權指通過約定使他人獲得一定限定的物權。在遺產保護方面多為外立面的地役權出讓，即業主雖然擁有房屋但不可隨便改變其外立面

④房產抵押權：如借款者遇到破產等無法償還的情況，基金會可將房屋變賣以換取資金補償。但實際項目中很多業主已經將房產抵押給銀行，所以基金會只能得到第二順位的抵押權