用科學的方法做好審批制度改革工作

張東海

（廣東省深圳市龍華區發展和改革局，廣東 深圳 518110）

1 審批制度改革工作背景

國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（以下簡稱《通知》），決定在北京市等地區開展試點。本次改革的目的是通過深化“放管服”改革和優化營商環境，持續推動政府職能轉向減審批、強監管、優服務，促進市場公平競爭。與以往不同，本次改革試點在項目審批流程上明確將工程建設項目審批流程主要劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收等4個階段，對各地提出了依法改革的總體要求，在流程優化和事項整合方面指明了方向。

2 優化審批流程的過程和方法

把服務于項目全過程周期的各審批事項及審批事項之間的工作和邏輯關系稱之為審批系統。本文以廣東省某市政府投資項目為例，重點論述在不刪減、整合網絡計劃工作（即審批事項）的前提下，運用雙代號網絡計劃圖，對系統工作流程中立項至施工許可辦理完成的審批時限進行壓縮，優化審批流程的過程和方法。

首先需要對某市分散于各部門的審批事項進行全面梳理，找出行政許可、公共服務及其他審批事項并形成事項清單，科學統計并確認各審批事項所需時間，分析各審批事項之間的緊前、緊后關系。然后以各審批業務法定工作時限和業務部門承諾辦結時限中的最小值，作為網絡計劃中“各項工作”（即審批事項）的持續時間，以審批事項所需技術要件及法規要求的前置條件來確定“各項工作”的緊前、緊后關系，編制網絡計劃工作邏輯關系及持續時間表。假定某政府投資重大項目涉及所有網絡計劃工作，根據網絡計劃工作邏輯關系及持續時間表，繪制出工作流程雙代號網絡計劃圖（不考慮項目各階段設計及論證成果編制自身占用時間）（見圖1）。

由網絡計劃圖得出，某市目前的審批系統工作流程涉及審批及服務事項58項，2條關鍵線路（粗箭線）總時長均為206個工作日。從立項至施工許可辦理完成的審批時限由①→②→③→④→⑤→⑥→⑦→⑧→⑨→⑩→?形成的線路工作時間確定為115個工作日。

按照項目管理學理論，項目策劃、決策、設計、實施、使用是項目所有工作的主線，圍繞這條主線設立的審批或監督工作均服務于這條工作主線。對于政府投資項目，上述主線具體體現在項目建議書、可行性研究報告、初步設計概算編制、施工圖預算編制及招標、施工、竣工驗收等具體工作上。也就是說，假定項目在符合系統所有審批管理條件的前提下，盡可能將立項→可研→初步設計概算→施工圖預算→竣工驗收作為系統新的關鍵線路，同時守住項目質量、安全的基本底線，確保關鍵線路上的工作加快推進，就可以使項目以最快速度完成審批并開工建設。在不刪減、整合網絡計劃工作（即審批事項）的前提下，對計劃圖進行調整：①調整原系統中一般工作自由時差，并確保被調整工作不會出現在新系統的關鍵線路上。各地對照改革目標推出的“承諾制”“先函后證制”均采用這一方式；②對照新的關鍵線路，將原系統關鍵線路中部分不涉及質量、安全要素的計劃工作調出原關鍵線路。調整后的系統網絡計劃圖如圖2所示。

調整后的審批系統工作流程涉及審批及服務事項仍然是58項，3條關鍵線路（粗箭線）總時長均為186個工作日。從立項至施工許可辦理完成的審批時限由①→②→③→⑥→⑦→⑧→⑨→⑩形成的線路工作時間確定為95個工作日，較調整前減少20個工作日。在具體工程實踐中，大多數政府投資項目往往不會涉及系統中所有審批事項。另外，對于一般性政府投資項目，還可以通過提高項目前期論證、前期設計質量，將概算投資和可研估算投資偏差控制在合理范圍內，避免概算重新報批，進而將立項至施工許可辦理完成的審批時限至少再縮短10個工作日，控制在85個工作日以內。采用上述方法可以繼續對整個系統流程進行優化。

3 審批系統網絡計劃圖的作用

雙代號網絡計劃圖的優點是能夠較為直觀地確定系統中各項工作之間的邏輯關系，便于項目各參與方進行進度控制。對于項目建設單位而言，只需結合具體項目涉及的審批事項，在上述系統中加入管理方的“網絡計劃工作”，便能很快形成具體項目的網絡進度計劃，有利于進行后續進度分析，并運用技術手段對進度計劃進行快速、有效糾偏。對于政府績效管理部門而言，可以利用上述系統將各部門的審批責任進行固化并實現“一張圖”管理，便于開展績效考核。

4 多措并舉推進改革工作

審批制度改革是一項系統性工程，要從全系統的視角去找到改革的關鍵點，僅從審批部門、審批事項的角度盲目的壓縮工作時限，不僅影響監管的效果和質量，也達不到提速、提效的目的。要做好這項改革工作，必須堅持一個認清、兩個優化、三個著力。

圖1 立項至施工許可階段網絡計劃（篇幅所限，開工后網路計劃略）

圖2 立項至施工許可階段網絡計劃（篇幅所限，開工后網路計劃略）

1）“一個認清” 是指要認清審批系統運作的實質。從項目論證、決策到項目實施及竣工驗收交付使用，項目建設方（或投資人）是主體，其活動構成了項目的主線。審批主管部門通過審批管理活動在項目整個過程中扮演服務及監管角色。改革過程中既要強化服務、監督意識，又要避免產生“厭惡審批”情緒，亂剪羊毛導致項目全過程“裸奔”，給國家和社會造成不可逆的經濟損失。

2）“兩個優化” ①優化項目全過程周期審批系統工作流程，提高系統運轉效率。主要通過調整審批系統中各審批環節之間的邏輯關系和搭接關系，最大限度壓縮審批時限。②優化審批部門內部工作流程，全面提速提效。各審批部門要大力提高包括業務流轉、呈簽報批等流程在內的工作效率，既要避免拖沓推諉，又要避免事無巨細開大會決策。要抓緊出臺“秒批”細則，滿足細則要求的審批項目實行“秒批”，全面提高內部工作效率和質量。

3）“三個著力” ①著力解決當前審批事項繁雜問題。各地要借力機構改革工作將有關審批職能進行整合，各部門要結合具體工作進一步整合審批事項，最大限度精簡審批環節。②著力解決信息共享問題。要突破部門信息屏障，建立統一的項目信息共享平臺，為并聯審批提供信息保障和信息支撐。③著力處理好“放”與“管”、政策法規與改革工作的關系。在簡政放權的大背景下，將工作職責進行下沉并固化，將“責任田”細分到部門、業務科室、工作崗位，并確保制度的長期性、穩定性。要重視“承諾制”的濫用及用“承諾”替代監管的問題。改革試點期間，各地要抓緊出臺監管細則，堅持“誰審批，誰負責；誰審批，誰監管”原則，認真做好事中、事后監管。

審批制度改革的本質是通過制度性創新來彌補項目審批過程中的流程缺陷，最大限度地釋放市場活力。但是，不能寄希望于通過審批制度的改革工作來解決項目推進過程中涉及的所有“效率性”問題。當前，有些地方搞“無限并聯”，盲目地為項目一路開綠燈，利用承諾制和許可備案制將風險和責任全部轉嫁至建設單位，上車補票甚至補不了票的現象尤為突出，監管及責任追究機制嚴重缺失，存在較大風險。因此，為避免給國家和社會帶來不可逆的經濟損失，最大限度減少資源浪費，必須在建設項目審批流程的前3階段分別設定“暫停線”，科學、有序地推進有關改革工作。

5 結語

審批制度改革涉及多方面具體工作，改革的難度較大，其關鍵在于抓落實、出成效。各地應結合實際，以機構改革工作為契機，在審批職能、審批事項整合和優化方面進行探索。