2013—2018年中國養老政策與產業引導分析*

文/中國建筑設計研究院有限公司 劉 瀏 王 羽

北京建筑大學建筑與城市規劃學院 林文潔

國家住宅與居住環境工程技術研究中心建筑環境優化設計與測評北京市重點實驗室 婁 霓

0 引言

黨的“十九大”報告提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。根據全國老齡辦公布的數據，截至2017年底，我國60歲及以上老年人口2.41億人，占總人口17.3%，其中2017年新增老年人口首次超過1000萬。我國已進入人口老齡化高速發展階段，日益增長的高齡、失能、失智老人和“空巢”老人已成為重大社會問題，社會經濟發展也受到人口老齡化的深遠影響?！笆濉逼陂g是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是發展養老服務業的重要階段。目前我國養老服務相關政策體系已有相對全面的行業整體規劃與要求，但硬件設施與環境建設還存在諸多不足，如室外環境仍欠缺無障礙設計、室內空間及環境適老宜居性差、適老建筑產品尺度不適宜、智能家居操作界面復雜與交互性差等。因此，本文希望通過整理分析我國現有養老服務政策的體系、規律及特點，對照近年來我國養老產業發展情況，分析國家政策的關注點及對于養老產業發展的引導作用。從建筑技術層面尋找突破口和側重點，進而使現有適老建筑技術體系能更貼切地配合政策實施，輔助政策落地。

1 我國養老服務業政策概述

2013年8月16日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究確定深化改革加快發展養老服務業的任務措施。會議提出，到2020年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，把服務億萬老年人的“夕陽紅”事業打造成蓬勃發展的朝陽產業，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。根據國務院常務會議精神，國務院印發《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）（以下簡稱35號文），提出加快發展養老服務業的總體要求、主要任務和政策措施，標志著將養老服務體系建設納入國家戰略，也標志著2013年成為我國養老服務業快速發展元年。35號文印發后，全國各相關部委積極響應，分別從各自領域進行了發展規劃和政策制定，全國的養老服務產業得到較為全面的建設和發展。

本文整理了2013年1月1日至2018年12月31日國務院、國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）、民政部、國家衛生健康委員會（以下簡稱衛健委）、工業和信息化部（以下簡稱工信部）、文化和旅游部（以下簡稱文化部）、住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）等7個政府部門網站公開的相關政策文件，共計23篇，如表1所示，包含了意見、辦法、通知等文件類型。

通過政策解讀及分析，能看出近年來國家層面將養老服務業的發展重點主要聚焦于醫養結合、智慧養老、機構建設、居家養老等方面，其中機構建設和居家養老又更偏向于閑置資源改造、居家適老化改造等內容。而2017年以來，老年人的文化生活建設逐漸成為政策引導著力點。但整體服務鏈條中較重要的適老化產品及人才培養這兩方面，在整體政策體系中所占比重較低，且文中相關的內容描述較為概括，缺乏細致具體的工作指導和規劃。本文將從醫養結合、智慧養老、閑置資源利用3個方向，重點梳理政策內容及相關發展現狀。

2 醫養結合

2015年底國務院轉發原衛計委等9部委聯合發布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》通知，該文從合作機制、服務類型、服務范圍、投融資模式等方面提出總體建議，標志著醫養結合被作為養老服務領域發展的重要方向?！搬t養結合”模式是將養老資源與醫療資源相結合的一種服務模式，是傳統養老模式的延伸和拓展。民政部與原衛計委聯合發布的《關于做好醫養結合服務機構許可工作的通知》（民發〔2016〕52號）明確提出支持醫養結合發展的2種機構形態，即“醫療機構設立養老機構”與“養老機構設立醫療機構”，同時要求地方相關部門“打造‘無障礙’審批環境”。

從目前醫養結合機構的運營及使用現狀看，無論制度或效果上或多或少都存在問題。

1）我國養老行業尚處于發展階段，推動醫養結合必然使醫療衛生行業擴張發展，但真正高素質的醫療人才不足以支持龐大的產業體量。鼓勵培養相關人才且鼓勵人才就業是發展醫養結合模式的必要前提。

2）當前的醫養結合模式，養、康、醫只被簡單地組織在一起，實際服務與流程相對獨立且分離。老年人進入養老設施后的健康檔案應與病例進行協同管理，醫與養相互協作，互為補充。

3）醫療服務介入的具體環節不明確、需求不清晰。在這種前提下，作為硬件載體，從建筑角度無法完全滿足功能空間需求，無法針對空間類型、使用流線、行為特點等要素進行精細化設計。

3 智慧養老

隨著信息化技術發展，物聯網、云計算、大數據等技術已改變我們的生活方式，也正成為我國養老服務體系中不可缺少的技術支撐。2015年，國務院印發《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（國發〔2015〕40號），文中強調利用互聯網優勢，降低服務成本、發展新興消費，促進智慧健康養老產業發展。2017年，工信部、民政部、原衛計委聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》（工信部聯電子〔2017〕25號），提出建設和推廣智慧健康養老服務計劃，特別強調技術產品、服務平臺、標準體系、網絡安全等方面的發展規劃。

互聯網技術的應用可輔助整體養老產業，提供更個性化及針對性的服務，但目前我國智慧養老產業發展仍存在不足。

1）智慧養老服務建立在一定技術基礎之上，現階段我國出現了大量宣稱能提供智慧養老服務的企業，但真正擁有足夠技術條件的少之又少。企業自身掌握的技術不過硬，提供的服務也易出現問題。

2）相比年輕人，老年人處理事物的能力及效率有所下降，而目前的智能化服務往往存在交互頁面不友好、辦理流程復雜等問題。信息化技術應提供更便捷的服務通道和體驗，這是決定老年人能否真正享受智慧服務的關鍵。

表1 2013—2018年我國重點養老政策及主要內容

3）享受智慧養老服務需提供老年人個人信息及生活數據，而信息和數據的保護至關重要。個人信息泄露造成資產損失、信息騷擾、電信詐騙等不良后果，而老年人往往是犯罪分子的重點關注對象，應對老年人信息進行重點保護。

5G和區塊鏈時代即將來臨，屆時互聯網將在社會各領域發揮重要作用?，F今在智慧養老中缺少的精準服務、聯網互通、信息加密等問題將通過技術手段被根本解決。但在技術背后，以建筑和環境為載體，對老年人需求的了解、對老年人生活方式的尊重才是智慧養老服務提供的前提和基礎。

4 閑置資源利用

2016年10月民政部等多部門聯合印發《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》（民發〔2016〕179號），文中指出“充分挖掘閑置社會資源，引導社會力量參與，經過一定的程序，整合改造成養老機構、社區居家養老設施用房等養老服務設施”。國務院2017年2月印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（國發〔2017〕13號），明確指出到2020年養老床位數量要求，并且“鼓勵整合改造企業廠房、商業設施、存量商品房等用于養老服務”。

縱觀近年來我國政府部門發布的養老工程建設文件，其建設重點從全類型發展、注重設施建設轉向優先居家與社區的點狀覆蓋、積極利用閑置資源改造方面。但就改造項目而言，政策出臺及項目實施屬于起步階段，諸多方面都需摸索和完善。

1）應全面系統地研究針對改造項目的設計方法 相對于新建項目，改造項目設計時存在很大制約，空間重新劃分、設備設施更新設計等方面存在諸多新生問題，需進一步研究。

2）現有改造項目設計和審批時依據的標準規范與新建項目相同 多數改造項目由于建設年代、結構體系、初始功能等原因，或多或少存在與現行標準規范相矛盾的問題，應制定與執行針對改造項目的標準與規范。

3）改造項目建設成本不低于新建成本 改造項目優勢主要體現在土地資源利用而非成本控制。相關政策應鼓勵社會資本參與的積極性。如果項目驗收條件能在不影響安全情況下有所放寬，也是降低成本的有效方法之一。

5 結語

通過對近年來養老產業相關政策引導分析，發現政策與行業發展、技術研究間存在亟待完善之處。

1）應建立完善既有建筑改造技術體系，形成從居家適老化改造到既有公共建筑適老化改造的技術攻克。

2）研究互聯網技術對于建筑載體的需求與影響，使智能化產品與建筑環境能高效率地配合使用。

3）完善適老建筑產品的政策與標準化體系，通過政策引領、標準化規范引導適老化建筑產品產業健康發展，提升產品質量。