軍工科研院所市場化轉(zhuǎn)型路徑及措施研究

■ 中國運載火箭技術(shù)研究院 鐘 培 高曉明

本文分析了在當前企事業(yè)單位改革的政策背景下軍工科研院所面臨的環(huán)境，解讀了與科研院所關(guān)系較為密切的事業(yè)單位分類改革、國有企業(yè)改革、軍民融合、科技體制改革實施進展，設(shè)計了軍工科研院所市場化轉(zhuǎn)型的不同路徑和實踐舉措，并提出了相關(guān)的措施和建議。

軍工科研院所是我國國防科技工業(yè)建設(shè)和發(fā)展的骨干力量，多數(shù)成立的時間較長。伴隨著我國企事業(yè)單位改革歷程的推進，當前的軍工科研院所多由軍工央企或地方國企管轄，多屬于國有企業(yè)下屬的事業(yè)單位。黨的十九大提出要“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離” 。當前我國國有企業(yè)與事業(yè)單位改革已經(jīng)進入深入推進、穩(wěn)步實施階段。

軍工科研院所分類改革工作由國防科技工業(yè)局（以下簡稱“國防科工局”）牽頭推進，按照《關(guān)于軍工科研院所轉(zhuǎn)制為企業(yè)的實施意見》（科工計[2017] 673號）要求，2018年首批生產(chǎn)經(jīng)營類軍工科研院所完成轉(zhuǎn)制，2020年其他生產(chǎn)經(jīng)營類軍工科研院所基本完成轉(zhuǎn)制，按要求該類科研院所要轉(zhuǎn)制為公司制企業(yè)。軍工科研院所不僅是本輪事業(yè)單位分類改革和國有企業(yè)改革的重點對象，也是我國踐行軍民融合戰(zhàn)略和進行科技體制改革等工作的骨干力量，如何在科研院所改革轉(zhuǎn)型實踐中統(tǒng)籌推進各項改革要求，形成改革合力和紅利，是需要重點研究的問題。

一、改革政策及進展

（一 ）事業(yè)單位分類改革

2018年5月，國防科工局等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于中國兵器裝備集團自動化研究所轉(zhuǎn)制為企業(yè)實施方案的批復(fù)》，原則同意兵器裝備自動化研究所轉(zhuǎn)制為企業(yè)。這是自2017年7月7日國防科工局召開軍工科研院所轉(zhuǎn)制工作推進會，并宣布啟動首批41家軍工科研院所轉(zhuǎn)制工作以來，首家批復(fù)的轉(zhuǎn)制為企業(yè)的單位，標志著生產(chǎn)經(jīng)營類軍工科研院所轉(zhuǎn)制工作邁入實施階段。

（二 ）國有企業(yè)改革

2018年7月26日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議召開，對國資國企改革進程提出了更高要求。8月17日，國企改革“雙百行動”正式啟動，將重點支持鼓勵主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類“雙百企業(yè)”通過改制上市等方式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。12月28日，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會召開11家中央企業(yè)國有資本投資公司試點啟動會，從目前的改革思路來看，這些試點企業(yè)普遍都制定了混改、重組、上市等計劃。2018年中央經(jīng)濟工作會議要求“要加快國資國企改革”，預(yù)示著2019年國有企業(yè)改革將全面提速，改革將呈現(xiàn)多點開花、全面推廣、加速推進的態(tài)勢。

（三 ）軍民融合發(fā)展

近幾年，關(guān)于軍民融合發(fā)展的規(guī)劃、路線和政策等陸續(xù)發(fā)布。2018年10月15日，中央軍民融合發(fā)展委員會第二次會議召開，提出戰(zhàn)略性重大工程是推動科技創(chuàng)新的有效途徑，要以工程建設(shè)為牽引，集中優(yōu)勢力量協(xié)同攻關(guān)，早日取得突破。近幾年來，隨著軍隊和政府層面支持軍民融合發(fā)展的政策在實踐層面落地，軍民融合正在向更深層次、更廣范圍內(nèi)深入推進。軍工科研院所的軍民融合工作重點也逐步從傳統(tǒng)的“軍轉(zhuǎn)民”，拓展到通過重大工程牽引，吸引優(yōu)勢民用產(chǎn)業(yè)力量，支撐軍用產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

（四 ）科技體制改革

在2018年5月28日召開的兩院院士大會上，習近平總書記再次強調(diào)要全面深化科技體制改革，提升創(chuàng)新體系效能，著力激發(fā)創(chuàng)新活力。從目前發(fā)布的改革政策來看，本次科技體制改革包含以下幾個重點：一是創(chuàng)新體系建設(shè)方面，強調(diào)了企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)中的主體地位，以及科研基礎(chǔ)設(shè)施、科技成果的融合共享；二是科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化方面，從知識產(chǎn)權(quán)保護、科技成果評估、服務(wù)保障及平臺建設(shè)、價值分配及激勵政策等方面，進一步完善了科技成果從生成到產(chǎn)生經(jīng)濟效益、社會效益的全流程保障環(huán)境；三是科技人員政策方面，強調(diào)以人為本，進一步完善了科技人員從事科學研究、科研生產(chǎn)等工作的支撐政策，特別是在兼職創(chuàng)業(yè)、實現(xiàn)以要素為導(dǎo)向的分配政策等方面提出了新的措施和方法。上述改革政策也將對軍工科研院所的科研生產(chǎn)模式、科技人才隊伍建設(shè)等產(chǎn)生不同程度的影響。

二、軍工科研院所市場化轉(zhuǎn)型路徑及措施設(shè)計

（一 ）轉(zhuǎn)型路徑

本文按照軍工科研院所轉(zhuǎn)企與未轉(zhuǎn)企兩種情況分別設(shè)計了市場化轉(zhuǎn)型路徑。

1.轉(zhuǎn)企路徑

目前的政策要求軍工科研院所轉(zhuǎn)制為公司制企業(yè)，為促進科研院所平穩(wěn)轉(zhuǎn)制，可先轉(zhuǎn)制為一人有限責任公司，成為產(chǎn)權(quán)清晰的公司制企業(yè)。后續(xù)的市場化轉(zhuǎn)型模式可以按照將公司自身發(fā)展壯大和建立母子公司的方式進行。

將公司發(fā)展壯大模式主要是在業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，進行股份制改革，引入戰(zhàn)略或財務(wù)投資者進行股權(quán)多元化，不斷提升現(xiàn)代企業(yè)治理能力；進一步通過員工持股、引入產(chǎn)業(yè)基金、風險投資等途徑實施混改；待公司規(guī)模逐步發(fā)展壯大后，從產(chǎn)業(yè)板塊層面進行兼并重組，集中優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，處置低效無效資產(chǎn)，提升公司的整體運營效率和效益；最終通過板塊上市、打造上市平臺公司等模式，進一步擴大公司規(guī)模，將公司打造為現(xiàn)代公眾公司。

打造母子公司模式則是在轉(zhuǎn)制公司逐步發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，通過科技成果轉(zhuǎn)化、培育軍民融合產(chǎn)業(yè)或者引入產(chǎn)業(yè)基金等途徑，孵化出具有市場發(fā)展前景的子公司，通過系列的產(chǎn)業(yè)兼并重組、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等措施，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終通過系列的資本運作手段實現(xiàn)上市的目標。

2.不轉(zhuǎn)企路徑

軍工科研院所暫不轉(zhuǎn)企或者尚未實施轉(zhuǎn)企的，也可利用多種途徑和工具實施市場化轉(zhuǎn)型。其主要做法與打造母子公司模式類似，先通過科技成果轉(zhuǎn)化、孵化軍民融合產(chǎn)業(yè)等方式投資成立公司制企業(yè)，或者直接成立混合所有制公司，再通過逐步發(fā)展壯大、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整、兼并重組等措施，提升優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的競爭力和盈利能力，最終通過資本運作打造成上市公司。軍工科研院所市場化轉(zhuǎn)型模式及路徑設(shè)計如圖1所示。

圖1 軍工科研院所市場化轉(zhuǎn)型模式及路徑設(shè)計

（二 ）轉(zhuǎn)型措施

1.軍工科研院所轉(zhuǎn)企

當前，科研生產(chǎn)型科研院所轉(zhuǎn)企工作正在穩(wěn)步推進，由于涉及的問題非常錯綜復(fù)雜，轉(zhuǎn)企工作進度不一。但無論是從改革政策要求還是未來發(fā)展趨勢來看，轉(zhuǎn)制為公司制企業(yè)都將是未來發(fā)展方向。近年來，伴隨著企事業(yè)單位改革的深入推進，科研院所在管理體制機制方面也在逐步向現(xiàn)代企業(yè)治理模式轉(zhuǎn)型，但由于企業(yè)屬性和所遵從的管理制度等不同，生產(chǎn)經(jīng)營類科研院所的公益屬性、商業(yè)屬性多融合在一起，因此往往既不能完全成為服務(wù)國家公共事業(yè)的非盈利性組織，也無法成為面向市場的企業(yè)主體。

生產(chǎn)經(jīng)營類科研院所向公司制企業(yè)轉(zhuǎn)制的過渡銜接問題，是當前制約轉(zhuǎn)制工作順利推進的核心問題。例如，按照當前的轉(zhuǎn)企政策，在轉(zhuǎn)制后科研院所原有的財政支持將減少，稅收成本也將大幅增加，事業(yè)單位和公司制企業(yè)所適用的會計準則不同還會帶來運營成本的增加等問題，這些都將影響到轉(zhuǎn)企后公司的運營效率和效益。此外，由于科研院所的營業(yè)收入大部分來自軍品市場，而軍品市場的屬性又決定了無法實現(xiàn)完全市場化的運營，這也導(dǎo)致了部分科研院所在改制過程中面臨“兩頭受限”的困境。

2.國有企業(yè)混合所有制改革

當前國企混改尚處于試點階段，多在二級、三級企業(yè)層面開展，且尚未形成相對固化的模式和做法。從實踐情況來看，國企混改多采用引入戰(zhàn)略（財務(wù)）投資者、員工持股、上市或者參股民營企業(yè)等一種或多種混合方式。2019年，國企混改還將在更廣范圍內(nèi)深入開展。無論是由科研院所轉(zhuǎn)制而成的國有企業(yè)，還是投資成立的國有企業(yè)，特別是處于完全競爭領(lǐng)域的商業(yè)類公司，均要以實施混改為發(fā)展方向，進一步完善企業(yè)自身治理能力，由傳統(tǒng)的行政命令式運營管理模式向市場化的基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法人治理模式轉(zhuǎn)變，只有先將自身運營管理基礎(chǔ)建設(shè)得更加科學和完善，才能為后續(xù)的深化改革創(chuàng)造前提條件。

尤其對于國有獨資公司，在實施混合所有制改革前，可先引入戰(zhàn)略投資者、財務(wù)投資者，實施股權(quán)多元化改革，逐步實現(xiàn)按照《公司法》要求開展法人治理工作，具備條件后再逐步向民營資本開放，形成更加開放和多元的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.兼并重組

國有企業(yè)是我國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要力量，推進產(chǎn)業(yè)兼并重組則是改革的重要途徑。多年來，軍工企業(yè)和軍工科研院所的業(yè)務(wù)逐漸發(fā)展壯大，雖然在軍用產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、軍民融合產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和民用產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了多元化的發(fā)展，但也存在業(yè)務(wù)交叉、低效資產(chǎn)重復(fù)建設(shè)等多方面的問題。

近幾年，國有企業(yè)推行了壓減工作、處僵治困、化解過剩產(chǎn)能等多個專項治理工作，目的也是通過兼并重組、關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式，減少低效無效資產(chǎn)，搞活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升資產(chǎn)的整體效率和效益。軍工科研院所向市場化轉(zhuǎn)型的過程中，同樣要注重兼并重組，利用市場化手段處置不良資產(chǎn)，從貪大求全的經(jīng)營理念，向輕資產(chǎn)、柔性化、高效益的市場化經(jīng)營理念轉(zhuǎn)變。

4.科技成果轉(zhuǎn)化

對于軍工科研院所及其下屬的國有企業(yè)，科技成果轉(zhuǎn)化是落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。近幾年，地方政府、企業(yè)在科技孵化平臺建設(shè)、科技轉(zhuǎn)化中介服務(wù)等方面的建設(shè)更加完善；特別是在科技成果轉(zhuǎn)化收益分配方面，《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》中的相關(guān)規(guī)定在高校、企業(yè)的實踐中逐步得到落實，也為促進科研院所科技成果轉(zhuǎn)化提供了便利條件。

但在實踐過程中，軍工科研院所的科技成果轉(zhuǎn)化也還存在諸多困難。在轉(zhuǎn)化模式方面，無論采用自行轉(zhuǎn)化實施、科技成果轉(zhuǎn)讓，還是科技成果作價入股等形式，都要有一套科學合理的科技成果定價機制、轉(zhuǎn)化流程和審批流程，但實踐中還存在定價難、審批難、流程復(fù)雜等現(xiàn)實問題。在轉(zhuǎn)化收益激勵方面，軍工科研院所能否按照《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》的相關(guān)規(guī)定，將轉(zhuǎn)化收益以最大比例獎勵給項目團隊，科研院所設(shè)立的國有科技型企業(yè)能否按照《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016] 4號）等要求，實施項目分紅、股權(quán)激勵等，還需要在實踐層面加以落實。只有真正打通科技成果轉(zhuǎn)移、孵化、轉(zhuǎn)化及激勵的全流程，才能夠更大程度地激發(fā)企業(yè)、組織、團隊及個人轉(zhuǎn)化科技成果的積極性和主動性。

5.資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是進一步盤活國有資產(chǎn)，提升國有資本運行效率的有效工具，也是近年來國有企業(yè)改革的重要方向。從我國國有企業(yè)實踐來看，實施資產(chǎn)證券化主要是通過上市公司途徑，以IPO、上市公司配股、定向增發(fā)等方式進行。對于軍工科研院所和國有企業(yè)，成為上市公司是公眾企業(yè)重要的發(fā)展目標。資產(chǎn)證券化一方面可通過信息公布、公眾監(jiān)督等方式倒逼企業(yè)不斷提升企業(yè)現(xiàn)代治理能力，另一方面也可以盤活資本存量，撬動社會資本融入實體經(jīng)濟運營中，為不斷提升企業(yè)的競爭力儲備資源。

從當前各軍工企業(yè)集團公布的發(fā)展戰(zhàn)略來看，實施資產(chǎn)證券化是擴大發(fā)展規(guī)模、提升影響力和競爭力的重要途徑。在實踐過程中，提升資產(chǎn)證券化率的方式有打造上市公司平臺、分階段注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（如中國船舶重工集團有限公司）、打造板塊上市子公司（如中國航空工業(yè)集團有限公司）等。未來，可統(tǒng)籌運用混合所有制改革、軍民融合、科技成果轉(zhuǎn)化等改革工具，例如，通過混合所有制改革打造上市公司平臺，通過科技成果轉(zhuǎn)化實踐軍民融合并孵化出有市場前景的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，逐步注入上市公司平臺。要實現(xiàn)改革工具的綜合統(tǒng)籌應(yīng)用，前提是要形成清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)內(nèi)部市場化運營管理能力，同時完善基礎(chǔ)管理體系。

三、相關(guān)措施建議

軍工科研院所的市場化轉(zhuǎn)型是一項漫長而復(fù)雜的工程，無論選擇哪條改革路徑，市場化、現(xiàn)代化、企業(yè)化都是改革的大趨勢。面向未來，與其等待行政化的被動改革，不如直面潮流和趨勢主動求變。

（一 ）提升核心技術(shù)能力，不斷拓展市場空間

軍工科研院所的主要職責是服務(wù)于國防軍工產(chǎn)業(yè)，大多在某個或某些領(lǐng)域擁有核心的高端技術(shù)，有效支撐了國防事業(yè)的自主快速發(fā)展，但同時也因高度關(guān)注軍用技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展，在軍民兩用、通用技術(shù)開發(fā)方面投入的資源和精力較少。

當前，世界前沿的軍用技術(shù)正在向軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)變，越來越多的民營企業(yè)參與到軍用技術(shù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新開發(fā)過程中。隨著我國軍民融合戰(zhàn)略的深入推進，從軍方用戶到軍工企業(yè)都在強調(diào)先進技術(shù)的軍民兩用屬性。因此，軍工科研院所未來無論面臨怎樣的改革轉(zhuǎn)制要求，著力提升自身核心技術(shù)能力，從傳統(tǒng)的高度依賴軍品市場向軍民市場并重模式轉(zhuǎn)變，都是支撐其未來健康、快速、持續(xù)發(fā)展的根本保障。

（二 ）提升現(xiàn)代治理能力，減少歷史遺留問題

軍工科研院所在長期的建設(shè)發(fā)展中，多形成了較系統(tǒng)完備的研制、試驗、生產(chǎn)體系，成為重資產(chǎn)型企業(yè)；同時也還肩負著促進就業(yè)、維護社會穩(wěn)定等多重社會責任，在職工養(yǎng)老、醫(yī)療等方面承擔了較多責任，在職工生活保障等方面承擔了較多社會職能。

改革開放以來，我國對事業(yè)單位的資產(chǎn)、人事制度、養(yǎng)老保險制度等進行了幾輪改革，在解決歷史遺留問題等方面進行了持續(xù)的努力，但這些問題多較為復(fù)雜，解決此類問題所需要的資金、資源和政策保障較多。長期來看，科研院所無論是否轉(zhuǎn)企，首先都要在處理和解決歷史遺留問題方面下工夫，形成清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，在關(guān)系職工切身利益的問題上形成穩(wěn)妥的解決方案；在此基礎(chǔ)上，逐步完善企業(yè)治理能力，提升科學管理的基礎(chǔ)能力，通過實行符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的科學管理來提升運營效率和效益。

（三 ）提升戰(zhàn)略謀劃能力，統(tǒng)籌布局改革路徑

傳統(tǒng)的軍工科研院所多按照業(yè)務(wù)分工，高度依賴軍品市場，面臨的市場環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境相對單一，與處于市場化競爭中的民營企業(yè)相比，戰(zhàn)略謀劃、戰(zhàn)略執(zhí)行能力相對較弱。隨著我國軍隊體制改革的推進，競爭性采購在各個領(lǐng)域、各個層面全面推開，傳統(tǒng)的以分工獲取任務(wù)訂單的歷史一去不返，這就要求軍工科研院所進一步提升在市場競爭中布局未來發(fā)展戰(zhàn)略的能力。

綜上所述，軍工科研院所面臨的政策環(huán)境和市場環(huán)境都在發(fā)生復(fù)雜的變化，系統(tǒng)化改革轉(zhuǎn)型是走向未來的必由之路，必須結(jié)合自身未來發(fā)展戰(zhàn)略，進行改革轉(zhuǎn)型路徑和措施的統(tǒng)籌布局，并且向著既定的方向持續(xù)推進，并在推進的過程中不斷完善。