行政協議履行過程中的變更研究

陳璐瑤

【摘要】隨著社會經濟的不斷發展，行政協議案件逐漸增多，修改后的《行政訴訟法》中加入了行政協議的相關規定，這種新型的行政管理方式被推上正軌，但行政機關與相對人簽訂行政協議后，行政機關可在一定標準和限度內對行政協議做出變更，因此如何保證行政協議在履行過程中的合法性、如何維護當事人的合法權益、如何保證公共利益的實現成為了急需解決的問題。

【關鍵詞】行政協議 變更 條件

一、行政協議

（一）行政協議的概念

最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政法訴訟》若干問題的解釋（以下簡稱“解釋”）第十一條第一款的規定屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。首先，從該條款可得知行政協議一方當事人是行政機關，另一方當事人是公民、法人或者其他組織。其次，行政協議是行政法律關系，該法律關系的當事人權利義務不對等，行政協議是行政機關實施行政管理、實現公共利益的手段，行政協議具有社會公益性，確保社會公益的實現，這是行政協議最本質的特征。最后，行政協議經合意達成。行政協議是行政機關與相對人達成的協議，以雙方的意思表示一致為前提。

（二）行政協議的變更

行政協議的變更，不同于普通的民事合同，私法上合同的變更分為法定變更、裁判變更和合意變更三種，其中法定變更又稱為單方變更權，與行政機關的單方變更權當然大不相同，如果出現情事變更后，當事人可請求人民法院變更或解除合同，所以合同法中有關變更的規定是值得借鑒的。《解釋》第十四條規定人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范，所以一些民事法律規范是可以運用到行政協議的案件中來的。不過對于該法條，筆者認為立法者寫的不夠全面，關于行政協議的變更，不僅包括行政機關的單方變更，也包括行政機關的非單方變更，也就是下文所說的協商一致變更和情事變更，只要存在變更的情形都應該有行使的范圍和界限，一旦超過這個界限就是違法，那么行政相對人就可提起訴訟維護自己的權益。

二、行政協議中行政機關的非單方變更權

（一）行政協議經協商一致而變更

行政機關對協議進行變更要征得對方當事人的同意，并且要滿足以下條件：

第一，原已存在合法的行政協議關系。行政協議的變更系建立在原來存在的協議關系基礎上，而由當事人對其部分內容加以改變，這是行政協議變更的前提條件。如果原來沒有存在行政協議關系，則不存在變更的問題。如果行政協議雖然成立，但因違法而無效，則也不能變更原協議。

第二，變更必須符合法定程序。行政機關不得通過變更協議來擴展自己的行政權力，變更后的行政協議的權利義務應符合平等原則，且沒有違反法律規定以及公共秩序和善良風俗的內容。協議變更變更如果關系到第三人的利益而需要第三人同意的，則應當取得該第三人的同意。

第三，雙方當事人經協商一致對原協議的內容做出變更，原協議要重新制定。協議變更后，雙方當事人要按照變更后協議履行權利義務，否則構成違約。協議變更后，對已經履行部分沒有溯及力，任何一方都不能因為協議的變更而單方面要求另一方對已經履行的部分恢復原狀或返還。

（二）行政協議履行中的情事變更

如果雙方當事人不能就協議的變更或解除達成一致意見，而繼續按照原協議的內容履行，會給當事人帶來不公平的后果，因此情事變更適用的條件為：

第一，發生了重大情事變化。如果情事變更并不明顯，不能對行政機關和相對人的權利義務造成嚴重失衡的，不得適用情事變更原則。

第二，繼續履行將導致顯失公平。“顯失公平”是適用情事變更原則的關鍵，自然要求有相當嚴重的后果才能適用。

第三，非當事人所能預見。有關當事人一方得因情事之重大變更請求他方調整協議內容之要件，除情事重大變更外，還需要非當時所能預料的條件。這使情事變更與商業風險有所區別。商業風險與情事變更的本質在于商業風險法律推定當事人應當有所預見，而情事變更是雙方當事人在事前無法預見的。

第四，發生協議成立后履行完畢前。作為當事人可以選擇救濟方式，只有在雙方當事人簽訂協議后發生情事變更的才有適用的余地，情事變更發生在協議簽訂時，應當認為當事人已經認識到當時發生的事實，則協議的成立是以已經變更的事實為基礎，不發生情事變更的問題。

第五，不可歸責于雙方當事人。在發生情事變更時若協議的目的并非不能實現，則處理的辦法通常是變更協議，雙方當事人應當依照誠實信用原則協商變更原有的行政協議，如果協商不成，則可以請求法院通過判決的方式變更協議，而如果協議目的因情事變更的發生而無法實現時，則可以解除協議。

（三）行政協議中行政機關的單方變更權

第一，確因公共利益而變更。單方變更權存在的依據是建立在保護公共利益的基礎之上的。為了防止行政機關以自身利益取代公共利益、侵害相對人利益的濫權行為，必須通過民主程序來確定公共利益。而且行政機關對公共利益，的判斷能力畢竟是有限的，它們自身并不能總是對公共利益作出準確判斷，且要受到利益沖突的干擾，所以必須參考那些對公共利益有更強判斷的人。

第二，符合比例原則。要求對行政協議的變更應當限定在必要范圍內，只有那些與公共利益相關的部分條款可以被變更，與公共利益保護無關的條款除非雙方協商一致，否則不得被行政機關打著“公共利益”的旗號單方變更協議。

第三，給相對人造成的損失應予以補償。相對人基于對行政機關的信賴與其簽訂了行政協議，并為此投入了人力、物力和財力，行政機關應該盡可能照顧或者維護信賴利益，以維護法律關系的穩定性和誠信政府形象，維護政府的公信力。行政機關事后基于維護公共利益的理由單方變更行政協議，給相對人造成的損失，應予補償。