資源產業扶貧的經驗與啟示

劉科　孟延濤　屈凌波

摘要：產業扶貧是國家對貧困地區實施的最主要的扶貧方式之一，其目的是最終引導貧困地區形成產業化的發展方向。資源產業扶貧更是結合不同貧困地區的實際情況，發揮當地資源的比較優勢，確切有效地建立地區特色產業鏈以此而脫貧致富。可開發利用的資源、資源的開發利用載體和資源開發利用的參與者，這三部分組成了資源產業扶貧的基本要素。資源產業財政扶貧資金模式、集中連片資源產業扶貧開發模式、資源型企業對口幫扶模式和資源性項目開發扶貧模式構成了資源產業扶貧的主要模式。同時，本文也通過國外相關經驗分析來進一步提出資源產業扶貧的有效途徑和建議。

關鍵詞：資源產業;扶貧模式;經驗分析

一、資源產業扶貧的內涵與基本要素

產業扶貧把市場導向放在重要位置，市場變化決定產業扶貧的戰略部署，始終堅持以經濟效益為中心，在此過程中逐步形成產業集聚效應，同時進行資源的開發與利用，實事求是進行區域化的分工布局，組織開展一體化的經營模式，促進生產的專業化、高效化，構建互利共贏的經濟機制，最終提供高質量產品和專業化的服務，將貧困地區產業鏈的各個環節有效結合發展起來，最終通過產業鏈的完善來帶動貧困地區的經濟增長。資源產業扶貧又是產業扶貧的一種主要方式，發展必須依靠產業帶動，而發展則是解決貧困問題的主要途徑。

從資源產業發展的角度看，主要的區域資源有礦產、旅游、水利以及生物資源等，概括來講可以總體上把這些資源劃分為再生資源和不可再生資源兩大類。對于廣大的貧困地區來講，礦產資源如能源礦產（煤炭）、黑色金屬礦產、有色金屬礦產、貴金屬礦產等為主要的不可再生資源，再如尾礦開發保護、綠色能源、特色旅游資源等則形成了當地主要的可再生資源。

資源產業扶貧的核心就是如何將貧困地區的資源優勢轉化為產業優勢，而最終促進生產力的提高、生產效率的增強，同時將資源與投資資本有效結合，既不能浪費資源、破壞環境，又要避免不當投資，這樣才能為資源產業的發展提供充足的動力。在市場框架的大背景下，堅持具體問題具體分析的原則，把地區資源優勢與國家扶貧政策結合起來，最終促進資源產業的發展與壯大，逐步引導人們脫貧致富。同時，必須要處理好貧困地區資源開發與保護的關系，不能為了脫貧而不顧環境保護和資源節約。資源產業扶貧主要有以下幾個方面的內涵與要求。第一，資源產業扶貧最終還是為了實現貧困地區的自我發展，關鍵是要積極將本土資源優勢投入到資源產業的進步之中。第二，資源產業扶貧要把貧困地區的政策調整和具體實際相結合，一方面政府要積極引進先進技術和廣泛的人才支撐;另一方面必須結合貧困地區的實際情況，不能脫離現實搞脫貧、搞發展。第三，資源產業扶貧可以有效地改善廣大環境脆弱區和糧食生產貧困區的發展現狀。培育和發展不同貧困地區的特色產業，完善不同貧困地區的資源產業鏈建設，是解決貧困人員增收最直接、最有效的途徑，也是早日實現脫貧的重要手段。

資源產業扶貧的基本要素包括：可開發利用的資源、資源的開發利用載體和資源開發利用的參與者。資源產業扶貧的基礎就是當地可供開發和利用的資源，一方面堅持開發式扶貧，一方面進行社會保障。此外，開發式扶貧最主要的依據仍然是貧困地區的資源儲備現狀。通過資源的評估和分析來進一步將資源優勢體現到生產力優勢上去。資源開發利用的載體主要由產業集聚區、農業產業化龍頭企業、以工代賑的項目、易地搬遷的過程構成，同時還可以加快農業技術的應用與推廣，幫助貧困地區實現自力更生的脫貧夢。最后，政府、企業以及眾多社會參與者要共同努力才能促進資源產業的發展。

資源保護和資源開發需要相生相伴，不可分割。通過加大對貧困地區基礎設施的投資力度和加強對勞動力的技術培訓，形成一二三產業協調發展的格局，并將資源、文化、產業有效地結合起來，才是正確的資源開發模式，才能在貧困地區取得發展成效。資源保護則是資源開發的另一種方式，兩者并不矛盾，資源保護是為了能夠長久可持續地進行資源開發。不同地區資源存量也不同，在大力推動資源豐富地區取得發展的同時，也要加大對資源貧乏地區的住房改建，開拓社會事業等行業的扶貧領域。切實解決居民生存與發展的需要，加強社會保障也同樣是扶貧工作的重點。

二、資源產業扶貧的主要模式

貧困是全球大多數國家面臨的實質性問題，尤其在發展中國家，實現貧困地區的脫貧致富更是國民共同的追求。因此，各國都為著這一目標不斷探索，不斷增加社會福利，加大資源產業的發展力度，進一步形成區域經濟協調發展的新氣象。為加強對貧困地區的扶持，針對資源性產業的特征及資源產業扶貧的運行機理，各地出臺不同的政策措施，促進區域的協調發展，解決落后地區的貧困狀況。在此過程中形成了不同的資源產業扶貧模式，主要有如下幾種。

第一，資源產業財政扶貧資金模式。在財政資金預算與分配方面，財政要以扶貧的具體需求和財力的客觀狀況為依據，在年度預算中合理地安排財政專項扶貧資金。在財政資金的投向方面，定向投入事先確定的貧困地區，資金的使用范圍不能超越減貧脫貧的扶貧目標，資金的使用要重點圍繞培育和壯大特色優勢資源產業、改善資源開發的生產條件、提高就業人群的技術能力、貧困對象的短期資金困難等方面展開。并根據貧困地區的資源產業狀況，選擇具有市場優勢并且帶動作用強的產業進行扶持，改善貧困地區的基礎設施狀況，提高幫扶對象的職業技能，因地制宜確定財政專項扶貧資金使用范圍。在資金的使用過程中，堅持實施統一規劃資源開發與脫貧并重，突出產業項目支撐地區基礎設施的完善與資源產業發展并重。與此同時，堅持資金投入與政策傾斜并重，集中優勢資源進行專項扶貧。通過國家財政轉移支付和地方財政配套資金安排的方式，并向地方資源產業傾斜，加快貧困地方經濟的發展，依托地方優勢資源產業的開發利用，提高貧困地區人們的收入水平，促使其盡快穩定脫貧。

第二，集中連片資源產業扶貧開發模式。貧困的發生往往是集中連片，如我國的老少邊窮地區，很多是生物資源與礦產資源的密集分布區。在該地區實行集中連片的資源產業開發是幫助當地實現脫貧致富的主要方式，在國際反貧困深入的大背景下，脫貧最終表現為扶貧開發對象能否形成有效開發利用自身所處環境資源，自主從市場獲取財富的能力是否提高。因此，集中連片的資源產業扶貧模式更能為資源產業帶來規模經濟，更加促進當地產業的集約化發展，可以有效地改善當地大規模連片的貧困現狀，提升扶貧的質量與水平，促進社會和諧。此外，集中連片的扶貧方式一方面將救濟落到實處，另一方面加大開發力度，兩者兼顧。授人以魚不如授人以漁，扶貧思路由起初的生產性、消費性的資源投入轉化為引導和帶領貧困區開發資源產業，加大生產資源和要素的投入力度，完善資源配置，應因地制宜、實事求是地頒布全方位的扶貧政策來保證貧困地區的資源產業的可持續發展。通過強有力的整合機制，利用資源的聚合效應擴大整體利益，同時通過針對性的政策促進區域產業結合的優化升級，實現中下游向中高端的方向邁進，提高產業的附加值，發揮出優勢資源，合理掌握資源開發利用的節奏，促進區域經濟發展，進而實現貧困人員穩定脫貧。

第三，資源型企業對口幫扶模式。對口幫扶是在政府的倡導下，全社會廣泛參與的一種扶貧模式。資源型企業對口幫扶模式就是資源型企業與幫扶對象進行對接，加大資金的投入力度和資源的開發利用，用較短時間完善基礎設施和公共服務，并且充分發揮各個項目之間的組織協調能力，實現綜合效益最大化。將資源性企業的產業技術優勢與對口地區的資源、土地、勞動力和市場優勢相結合，進而可以不斷開發資源產業的發展潛力，為他們創造良好的發展空間。資源型企業通過企業結構調整安排產業鏈的部分環節于幫扶地區，利用該地區資源稟賦條件降低企業生產成本，開發利用當地優勢資源。同時加強人才交流機制，資源型企業的各類專業人才到對口地區進行專業技術輔導，通過技術投資、技術轉讓、技術承包等方式加快科技成果在貧困地區的落地和轉化。通過產業資本和科技支撐在企業發展的基礎上加速扶貧幫扶對象的脫貧，實現雙贏。

第四，資源性項目開發扶貧模式。資源性項目開發扶貧模式就是根據不同貧困地區的資源和要素稟賦條件的不同，發揮地區資源的比較優勢，開展相關項目的運作，以此來最廣泛地提高貧困地區扶貧對象經濟參與度，分享項目發展紅利繼而實現穩定脫貧。此種資源性項目開發扶貧，資源稟賦條件要求較低、項目實施靈活、項目規模可控是較為有效的扶貧模式，如旅游扶貧開發項目、生物資源扶貧開發項目、再生資源扶貧開發項目等。在項目選擇過程中因地制宜科學判斷地區資源、市場、人文情況選定項目，確立貧困人口的項目參與機制（資源要素入股的形式、勞動工資報酬形式等）與貧困人口的受益保障措施，在項目的評審中充分考慮扶貧對象的參與度與可持續發展保障，保護其收益權。同時，確立項目的風險防范措施，政府發揮引導與監督作用，并提供制度保障，以便項目有效實施、穩定運行，實現其社會效益最大化。

三、資源產業扶貧的國外經驗借鑒

越來越多的國家都把消除貧困、改善民生作為普遍追求的目標，在開發落后地區方面，美國、法國以及南非都取得了顯著的成就，他們積極進行政策調整，通過政府引導進而調整落后地區產業結構，從而完成資源產業的優化配置，給我們提供了寶貴的經驗。

與我們國家有所不同，美國有既定的貧困標準就是食物支出占家庭總支出（恩格爾系數）的三分之一以上，美國的主要扶貧模式有兩種，分別為資源產業財政扶貧和資源性項目開發扶貧模式。通過財政和金融政策的產業開發支持，大力發展軍事工業，并且把軍事工業與地區落后產業發展相結合實現共同發展，政府更多地向南部和西部地區進行軍事撥款和政策援助，當地的基礎設施建設以及產業基礎都以軍事產業的發展為依托而得到發展和提升，促進了當地就業的穩定與可持續發展。此外，政府發揮宏觀調控職能逐步增加轉移支付，不斷出臺各種優惠政策。加大專項補助、分類補助和一般補助這三種補助力度是美國聯邦政府轉移支付的主要去向。與此同時，針對不同的落后地區的私營企業和外資企業，政府提供了各種無息貸款來進一步促進農村發展。

法國政府主要采取財政資金補貼與集中連片開發的模式。為了實施國土資源開發整治計劃，政府不斷建立專門機構來幫助不同貧困地區進行資源開發，其中主要包括國土整治城市發展政策、農村改革政策、山區開發政策、濱海資源開發與保護政策等在內的一套比較完整的計劃，并且實施和推廣多層次、多領域的資源產業扶貧轉移支付制度，通過這些政策的順利實施，貧困地區開始逐步利用本土資源優勢發展資源產業。與此同時，生態脆弱性得以逐步緩解，最終人們的生活水平得到了根本性改變，脫貧致富成為現實。

南非的采礦業和制造業在國際上享有較高的名望，但南非并不局限于兩種產業的發展，政府同時加大了旅游資源的開發力度進而幫助主要的貧困地區實現產業發展、經濟進步。南非主要應用了資源開發的模式，據世界旅游組織測算，從20世紀90年代至今，南非的旅游業發展相當迅速，能夠以年均6%的增速發展，為廣大貧困地區帶來了發展的希望，也為廣大貧民帶來了無限的生機。此外，南非的旅游資源開發扶貧已經成為國家范圍的發展思路與發展戰略規劃。2001年開始，南非主管旅游的環境事務與旅游局推出了《減少貧困計劃》，將旅游資源的開發利用與貧民收入的增加、社會的進步緊密結合起來。將旅游開發確定為全民動員式的開發活動，積極鼓勵廣大貧民投入到旅游資源開發的進程中去，已經逐漸形成了一種全民參與、互幫互助、共同發展的脫貧觀，很大程度上解決了廣大貧困地區的發展問題，給各國提供了絕佳的發展范本。

四、資源產業扶貧的途徑與建議

資源產業扶貧之路需要政府、企業和當地百姓的共同努力，政府發揮主要職能，企業突出模范作用，百姓提高參與產業扶貧的積極性，三者有機結合才能最終將資源產業扶貧落到實處，讓每個人享受成果。資源產業扶貧可以與比較優勢理論相結合，利用不同貧困地區的資源優勢，通過促進產業發展，打造專業的產業集聚區來形成特色的產業鏈。資源產業扶貧的一大原則就是幫助貧困地區將資源優勢很好地轉化為生產力優勢，轉化為地區參與市場競爭的有力武器，有效解決返貧問題。

不同貧困地區應成立專門的資源產業扶貧機構，積極引導不同地區利用當地特色資源來建設一體化的產業體系，扶貧機構應當在技術、人才以及資金等方面給予幫助和指導，加強對當地勞動力的技術培訓，使他們能切身地融入到資源產業的發展中去。扶貧機構數量上沒有具體要求，但是一定要以不同貧困地區的現狀為依據，切實地為當地資源產業的發展服務。

政府要加大基礎設施的投資建設力度，促進落后地區城市化的發展進程，使落后貧困地區形成自己的規模經濟優勢。同時，加強財政支持，為資源產業的發展提供良好的資金保障。多數的資源產業都是由于成本較高、技術水平有限、管理經驗缺乏等因素而發展困難，難以形成長期的規模優勢。因此，政府在政策、資金等方面更要向這些資源產業傾斜，幫其走過困難期。

當地企業也應積極與政府以及扶貧機構進行配合，對新興資源產業進行生產要素方面的合作，而不應該對新興資源產業進行排擠，應該更多地加強與資源產業的業務溝通、技術交流、人才互補以及市場經驗等方面的聯系，通過資源產業的發展與壯大來改善當地貧困的現狀。最后，當地百姓應積極參與資源產業的建設與發展，為資源產業的發展進言獻策，最終實現自力更生謀發展、經濟進步齊脫貧。

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（作者單位：1河南工業大學;2鄭州大學）