政策護航，全球海上風電迅速崛起

本刊|王芳

完善的政策體系是風電產業健康穩定發展的基礎性保障。在產業發展初期，政策的制定直接影響到風能產業發展的規模、速度、質量、競爭力，以及未來發展潛力。近十幾年，在政策的助推下，全球海上風電迅速崛起，特別是歐洲風電已經成為成熟產業。他山之石，可以攻玉，借鑒別國的政策經驗，對我國海上風電發展具有積極意義。

政府主導開發和規劃

在海上風電的開發機制及規劃方面，不少歐洲國家政府介入較多，發揮了協調資源優勢，防止無序開發的監督作用。

丹麥是全球風電使用占比最高，以及最早從事海上風電開發的國家，風電產業發展最為領先、完善。在開發模式上，丹麥采用了集中式開發機制，通過政府主導前期的項目開發，包括風能資源測量、選址、海底電纜鋪設，都通過政府完成，避免后期由于開發涉及各利益主體，影響開發進度。同時，使得計算電價的時間十分接近與供應商簽訂合同的時間，大大降低市場電價波動的風險。從而使得開發商負責的部分造價、融資成本等風險等大大降低。類似國家還有荷蘭等。

海上風電發展初期，建設周期長、風險高。政府的明確規劃也讓開發商能夠放心制定長期的發展策略，便于掌握開發節奏。

相比于丹麥，英國海上風電的開發主要使用的是開發商為主導的機制，前期開發進程主要是由政府主導的幾輪海上風電發展計劃推動的。

德國海上風電起步晚于丹麥、英國，但通過一系列政策引導，推動了海上風電產業鏈的快速發展、健全。

價格機制做調控

在競價機制之前，歐洲普遍采取可再生能源配額制度（RO），即政府通過法律、法規對可再生能源電力的市場份額做出強制性規定，即要求電力供應企業必須采用一定比例的可再生能源電力，未完成配額義務的責任主體需要繳納相應的罰款，以實現提高可再生能源利用比例。目前已有英國、澳大利亞、瑞典、日本、韓國等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區等地實施了配額制政策。

國際上通常將“可再生能源義務證書”（綠證）交易制度作為配額制的重要配套制度。證書可以用于交易，沒達到配額制要求的企業需向擁有富余證書的企業進行購買或接受罰款。綠證制度通過市場為可再生能源提供額外收益，其價格由市場形成，促進可再生能源技術進步及成本下降。例如，英國規定1兆瓦時海上風電電量可以獲得2個綠證，遠遠高于其他可再生能源，因此對海上風電的發展起到了強大的推動作用。

價格是市場的信號燈。隨著海上風電產業的逐步成熟，政府主導價格逐步向市場主導過渡。2012年，英國頒布了《能源法案草案》，提出了推動可再生能源發展的新政策——差價合約政策的初步框架。可再生能源差價合同從2015年開始實施，即從2014年起，裝機容量高于5MW的發電商可以在配額制與差價合約政策之間進行選擇。2017年4月起，差價合約開始全面取代可再生能源義務證書制度。

差價合約固定電價制度運作機制圖

可再生能源發電企業與差價合約交易公司自愿簽訂以固定電價出售電力的協議，不受電力價格的波動影響，發電企業售電均采用合同規定的合約價格（Strike Price），差額通過差價合約交易公司——低碳合約公司（LCCC）由國家補貼，企業可以在配額制和差價合約中二選一。2017年10月，英國海上風電的拍賣價格（執行價格）已經低至57.5英鎊/兆瓦時，比2015年下降一半，首次低于核電，標志著英國能源革命向前邁出了重要一步。

在英國，批發電價（上網電價）由供求關系決定，是不斷波動的動態電價。差價合約是發電者與國有結算公司自愿簽訂的購電協議，它能夠排除電價波動對發電者的影響，通過差價合約，發電者最終獲得的銷售電價都是合同規定的執行價格。

海上風電等可再生能源企業所獲補貼主要由英國所有供電企業所征收的“供電商義務稅”以及政府的財政補貼。與原來的RO制度相比，對企業來說，差價合約制度既為海上風電等可再生能源發電企業提供穩定清晰的價格保障和預期，又保留了市場機制對發電企業的激勵作用。將市場機制與政府扶持手段緊密結合在一起，取得了良好的效果。

除了配額制以及補貼政策扶持上，英國在審批管理、產業鏈扶持、技術研發補貼以及稅收優惠上，均做了相應的規定，成功推動了英國海上風電的快速發展。

德國海上風電早期則采用了固定電價補貼方式。2017年，德國政府將補貼機制調整為競價機制（EEG—2017），2017年4月在德國實行的首輪競標中，有三個項目的競標結果為零補貼電價，平均成交價為44歐元/兆瓦時。零補貼電價的出現正是競標機制的結果。這意味著德國海上風電將完全依賴市場電價，實現平價上網。

我國海上風電的政策歷程

2010年以來，國內對海上風電逐漸出臺專項政策并不斷細化，明確了海上風電的核準和開發流程。

從規劃上看，2014年起，海上風電上網標桿電價出臺后，海上風電裝機明顯提速，年新增裝機增速均維持在50%以上。

2017年1月，國家能源局和國家海洋局印發《海上風電開發建設管理辦法》，明確海上風電的核準權限下放到各省，各省編制管理海域內海上風電發展規劃，落實電網接入方案和市場消納后進行核準。

表1 我國海上風電規劃相關政策

表2 我國海上風電的價格相關政策

表3 我國主要省份海上風電規劃

在補貼缺口逐年擴大的背景之下，2018年5月18日，國家能源局發布《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》，標志著我國即將開啟風電競價時代。隨后，地方據此出臺實施細則，但單機容量、電價權重等條款尚存在爭議。

上圖：明陽智能MySE5.5-155機組在福建興化灣海上試驗風電場吊裝

下圖：三峽項目主體工程沉樁定位架安裝完成

去年下半年,地方海上風電突擊核準。今年4月，國家能源局發布《關于2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知（征求意見稿）》，表示2018年未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網電價的海上風電項目，其核準文件不能作為享受國家補貼的依據。行業內仍在等待政策的明確落地。

競價和平價上網是海上風電的未來和必然趨勢，但我國海上風電產業還未做好充足的準備，面臨多種挑戰。海上風電平均補貼強度約為陸上風電的3倍，而投資成本和后期運維成本仍然較高，即便是近海風電，仍然比陸上單位投資高出一倍以上；一些關鍵部件并未實現國產化，失去某些控制成本的主動權。

減少政策依賴，逐步向市場化邁進

他山之石，可以攻玉。對比歐洲各國海上風電的政策體系，有些值得我國借鑒的地方。

首先，需要提升海上風電重視程度，明確發展計劃和實施細節，充分調動地方政府以及企業的積極性。歐洲風能協會主席Giles Dickson 認為，“大多數政府的風電發展規劃都缺少實施細節，比如在政策措施、拍賣容量、減少審批環節、清除其他投資障礙以及促進電網建設等方面都沒有明確的規定，各國政府只有將這些方面理清，才能形成切實可行的風電發展規劃。”

其次，需要完善全產業鏈扶持政策，明確補貼方式，提高審批及管理效率。政府方面需要從政策上給予扶持和引導，對于測風、審批手續、風能資源開發可研、電網接入等提供基本服務，并給予企業充分的時間進行測算和和評估，可以降低企業的開發成本和避免不必要的重復勞動。

同時，企業方面也需要競爭機制的引入，不斷推動更低成本的方案被發現、應用，從而實現降低發電成本下的良性擴張。中國能源研究會可再生能源專委會主任委員李俊峰在接受《風能》記者采訪時表示，我國海上風電實施條件存在規模、權屬、氣象、成本等諸多限制，現階段，陸上資源仍然優于海上，海上風電主要集中在東部沿海地區，其政策不一定沿用“全民分攤”的原則，而是“誰的孩子誰抱著”。要避免形成對中央財政政策依賴，更多地發揮地方和企業的積極性。總體來看，我國的海上風電還是“小眾能源”。要緊盯國際市場，包括歐洲、日本、美國以及東南亞的市場，他們的資源豐富，又有減排的壓力，發展潛力比較大，應該加強這方面的合作與交流，積極參與全球產業鏈競爭，不斷提高技術水平和市場競爭力，換言之，中國海上風電要關注國內外兩個市場，通過國內練兵，逐步走向世界，只有這樣才能擺脫“小眾能源”的困境。