生態(tài)文明視角下自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)規(guī)劃對(duì)策探討
——以長(zhǎng)白山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)為例

1 問題的提出

截至2016年，我國已建立各種類型、各種級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2 740處，總面積達(dá)147萬km2，約占我國陸地國土面積的14.8%。在這些自然保護(hù)區(qū)中，有近80%處于老少邊窮地區(qū)[1]。為平衡自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國各級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有80%左右在發(fā)展旅游。在自然保護(hù)區(qū)成為旅游開發(fā)熱點(diǎn)的過程中，出現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的無序開發(fā)，從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的“孤島化”“碎片化”現(xiàn)象，不利于自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

自我國開展生態(tài)文明建設(shè)以來，作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重要組成部分的自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃及相關(guān)學(xué)科交叉研究的新方向。在自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的相關(guān)研究方面，國內(nèi)學(xué)者開展了大量研究工作。但大多聚焦在自然保護(hù)區(qū)本身的旅游發(fā)展，如林盛[1]、謝吉紅[2]、李楊[3]等學(xué)者，分別研究了武夷山、長(zhǎng)白山等自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游發(fā)展。在自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展方面，羅輝提出自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)是基于自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，并從生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)移民、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及制度創(chuàng)新等方面提出自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展路徑[4]。郭自葉從人文地理學(xué)角度提出通過強(qiáng)化社區(qū)共管，提高社區(qū)參與水平、科學(xué)開發(fā)生態(tài)旅游、發(fā)揮民族傳統(tǒng)文化的積極因素等方面來促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與周邊社區(qū)的發(fā)展[5]。自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)研究多從人文地理及經(jīng)濟(jì)地理角度進(jìn)行指導(dǎo)，較少從城市規(guī)劃角度出發(fā)研究自然保護(hù)地區(qū)外圍地區(qū)的規(guī)劃對(duì)策。因此，探索自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)的規(guī)劃對(duì)策，具有學(xué)術(shù)與實(shí)踐雙重意義上的緊迫性和必要性。

2 生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)文明是目前我國城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要理念。黨的十八大提出實(shí)施“五位一體”的生態(tài)文明戰(zhàn)略之后，在2012年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出要把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化過程，對(duì)城鎮(zhèn)化提出“集約、智能、綠色、低碳”的新要求。2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》正式公布，作為指導(dǎo)我國新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件，其將“生態(tài)文明、綠色低碳”作為規(guī)劃重要原則之一。在生態(tài)文明背景下，將生態(tài)系統(tǒng)平衡與經(jīng)濟(jì)平衡進(jìn)行有機(jī)融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建人與自然和諧相處的生態(tài)文明，已日益成為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

生態(tài)文明是人類文明的一種形態(tài)，它以尊重和維護(hù)自然為前提，以人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展為宗旨，以可持續(xù)發(fā)展為核心內(nèi)涵?？沙掷m(xù)發(fā)展是人口、經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)環(huán)境與社會(huì)進(jìn)步之間的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其內(nèi)涵應(yīng)包括資源可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面。

在內(nèi)涵上，生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展一脈相承，遵從次第，循序漸進(jìn)。生態(tài)文明建設(shè)要求打破人類中心主義觀念，在開發(fā)利用自然資源的同時(shí)規(guī)范人類的行為，維護(hù)人與自然的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，生態(tài)文明建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展的擴(kuò)展和升華。在實(shí)踐上，生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展是相同和統(tǒng)一的。以生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，就是把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增加效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)之上，努力實(shí)現(xiàn)速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益有機(jī)統(tǒng)一，讓經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益緊密結(jié)合、同增共進(jìn)。

3 生態(tài)文明視角下自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)的規(guī)劃對(duì)策

自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)是指地理位置上與自然保護(hù)區(qū)接壤或相鄰，城鎮(zhèn)居民在生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資源利用和生態(tài)保護(hù)造成直接或間接影響的地區(qū)。

自然保護(hù)區(qū)外圍城鎮(zhèn)較其他城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境更為敏感，更應(yīng)通過資源的優(yōu)化配置及可持續(xù)技術(shù)手段促進(jìn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。自然保護(hù)區(qū)外圍城鎮(zhèn)不是孤立的個(gè)體，外圍地區(qū)與自然保護(hù)區(qū)是相互依存、息息相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)整體，兩者不可分割，故應(yīng)共同遵循“可持續(xù)發(fā)展”的基本原則[6]，兩者應(yīng)被置于更大范圍的生態(tài)敏感地區(qū)的區(qū)域背景中來考查其實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的整體協(xié)同發(fā)展（圖1）。

3.1 生態(tài)導(dǎo)向發(fā)展理念

自然保護(hù)區(qū)良好的生態(tài)資源是外圍地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游的根本。因此，外圍地區(qū)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”“底線思維”的發(fā)展理念，積極加入大區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)之中，切實(shí)保護(hù)區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連續(xù)性以及多樣性。

圖1 自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例（2017年修訂）》的內(nèi)容，自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。其中核心區(qū)和緩沖區(qū)屬于禁止建設(shè)區(qū)，其區(qū)內(nèi)以生態(tài)保護(hù)為主要功能，禁止一切新的城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)和有損生態(tài)環(huán)境的各種活動(dòng)。自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)可以從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化活動(dòng)。因此，生態(tài)旅游活動(dòng)只能被限制在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行。因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)的游客容量必須嚴(yán)格控制在自然環(huán)境承載力范圍之內(nèi)，所以外圍地區(qū)可依托自然保護(hù)區(qū)良好的生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)旅游，再結(jié)合實(shí)際情況新建旅游景點(diǎn)，以截流旅游高峰期自然保護(hù)區(qū)景區(qū)的旅游人口。這樣既可發(fā)展外圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，又可緩解自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)壓力，從而達(dá)到雙贏的目的。但外圍地區(qū)的一切開發(fā)建設(shè)應(yīng)以做好生態(tài)保護(hù)為根本前提，在保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)特征的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌周邊地區(qū)，對(duì)空間布局、旅游發(fā)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體協(xié)調(diào)，降低人類的開發(fā)活動(dòng)總量，實(shí)施低沖擊的保護(hù)性開發(fā)活動(dòng)，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的沖擊。

3.2 宏觀層面： 生態(tài)系統(tǒng)完整性的修復(fù)與保護(hù)

生態(tài)安全格局是以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能完整性和生態(tài)過程穩(wěn)定性為目的，強(qiáng)調(diào)對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，注重充分利用生態(tài)環(huán)境本底優(yōu)勢(shì)，整合各類生態(tài)環(huán)境要素的服務(wù)功能，發(fā)揮其空間集聚、協(xié)同和鏈接作用，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與融合[7]。因此，自然保護(hù)區(qū)及外圍地區(qū)應(yīng)以構(gòu)建最優(yōu)網(wǎng)絡(luò)格局為目標(biāo)，從具體空間的實(shí)際條件出發(fā)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行全面的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)識(shí)別、修復(fù)、補(bǔ)充和完善。在城鎮(zhèn)建設(shè)、村莊建設(shè)及道路建設(shè)時(shí)，若遇到有較多動(dòng)植物個(gè)體、種群或群落的生態(tài)地域環(huán)境，應(yīng)有效避讓重要的生態(tài)廊道和生態(tài)功能空間，避免對(duì)地區(qū)生境通道的切割，形成生態(tài)環(huán)境的破碎化。

圖2 長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)地域范圍劃分圖

圖3 規(guī)劃管理區(qū)范圍圖

在國家實(shí)施全面生態(tài)戰(zhàn)略背景下，積極推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)的森工企業(yè)居民實(shí)施“生態(tài)移民”工程。為平衡區(qū)域生態(tài)保護(hù)與開發(fā)的矛盾，可選取部分資源承載能力強(qiáng)、可改造性好的區(qū)域，將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐月糜涡蓍e為主的主題景區(qū)，其余區(qū)域則培育生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)環(huán)境功能，達(dá)到生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與提升。

3.3 中觀層面： 生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展

在生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)理念下，需選擇適宜的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。自然保護(hù)區(qū)外圍城鎮(zhèn)往往對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)依賴較大，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。因此，自然保護(hù)區(qū)外圍城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)，應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證，以生態(tài)保護(hù)為前提，堅(jiān)持長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，避免因產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)自然保護(hù)區(qū)外圍城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的現(xiàn)象。對(duì)于現(xiàn)狀資源型產(chǎn)業(yè)，首先必須優(yōu)化其發(fā)展方式，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，減少生產(chǎn)過程中造成的浪費(fèi)和污染；其次應(yīng)延伸資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，改善主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一現(xiàn)象并帶動(dòng)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展；最后應(yīng)加快培育生態(tài)旅游、生態(tài)健康和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

基于生態(tài)系統(tǒng)對(duì)城鎮(zhèn)空間進(jìn)行有效管控。在生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)下，城市開發(fā)管控進(jìn)入剛性劃線、底線約束階段，管控好“底線地區(qū)”成為城市建設(shè)的重要工作[8]。自然保護(hù)區(qū)及外圍地區(qū)生態(tài)脆弱且抗外界干擾能力弱，因此其城鎮(zhèn)應(yīng)進(jìn)行保護(hù)式開發(fā)，對(duì)其空間管控應(yīng)更為嚴(yán)格。在實(shí)施空間管控時(shí)，應(yīng)以黨的十九大關(guān)于規(guī)劃體制改革的3條控制線劃定和管控為指導(dǎo)，基于城鎮(zhèn)周邊生態(tài)環(huán)境保護(hù)，采用劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線等空間管控手段，控制城市蔓延；強(qiáng)化城市規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控，使生態(tài)保護(hù)和城鎮(zhèn)開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展真正落到實(shí)處。

3.4 微觀層面： 城鎮(zhèn)建設(shè)生態(tài)化指引

自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，注重生態(tài)、生產(chǎn)、生活的和諧統(tǒng)一。城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)控制在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，應(yīng)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行低強(qiáng)度生態(tài)化開發(fā)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施。城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)集約高效利用存量土地，嚴(yán)格控制新增用地，積極轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，注重城鎮(zhèn)功能的整合提升。

4 案例研究：長(zhǎng)白山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)

4.1 概況

長(zhǎng)白山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)”）是指位于吉林省東南部，以長(zhǎng)白山天池為核心的主要區(qū)域。同時(shí)，長(zhǎng)白山是松花江、圖們江和鴨綠江3條江的發(fā)源地，是國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)，其對(duì)整個(gè)歐亞大陸東部生態(tài)體系的構(gòu)建都發(fā)揮著舉足輕重的作用。

圖4 長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)與周邊保護(hù)區(qū)的關(guān)系示意圖

圖5 長(zhǎng)白山飲用天然礦泉水分布圖

圖6 池南區(qū)開發(fā)動(dòng)態(tài)圖（2015年）

2005年，吉林省委為加大對(duì)長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)①地域范圍從內(nèi)到外包括3個(gè)層次，分別是自然保護(hù)區(qū)、規(guī)劃管理區(qū)和規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)。其中長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)總面積為1 964.65 km2，其中，核心區(qū)面積為1 283.12 km2；緩沖區(qū)面積為200.43 km2；實(shí)驗(yàn)區(qū)面積為481.10 km2。規(guī)劃管理區(qū)總面積約為3 278.00 km2，包括長(zhǎng)白山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和池北、池西、池南3區(qū)。規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)總面積約為13 478.78 km2,包括長(zhǎng)白山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和8個(gè)林業(yè)局。的保護(hù)力度，加快培育吉林省旅游優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，確定成立長(zhǎng)白山管委會(huì)。長(zhǎng)期以來，長(zhǎng)白山作為吉林省的旅游龍頭地位堅(jiān)不可摧，長(zhǎng)白山管委會(huì)提出“打造世界名山、建設(shè)文化名城、繁榮帶動(dòng)周邊、服務(wù)全省發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)。

在長(zhǎng)白山管理區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，以旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)是明顯的主導(dǎo)力量，所占比重年均在70%以上。長(zhǎng)白山管委會(huì)下轄3個(gè)旅游服務(wù)基地，即池北區(qū)、池西區(qū)和池南區(qū)。本文所指長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)即指規(guī)劃管理區(qū)內(nèi)除自然保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域，占地面積11 514 km2（圖2-圖3）。自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)主要存在以下問題。

4.1.1 生態(tài)孤島化現(xiàn)象嚴(yán)重

長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)被8個(gè)林業(yè)局環(huán)繞，多年來林業(yè)局以經(jīng)營(yíng)森林資源為主，長(zhǎng)期過度采伐和開發(fā)導(dǎo)致林區(qū)森林質(zhì)量下降，森林生態(tài)功能退化。同時(shí)自然保護(hù)區(qū)由于周邊人口增多和建設(shè)活動(dòng)侵蝕，導(dǎo)致各保護(hù)區(qū)之間沒有穩(wěn)定的生物通道，被圈禁在自然保護(hù)區(qū)狹小空間內(nèi)的動(dòng)植物無法與外界物種交流，以致林地破碎化程度增高，形成一個(gè)個(gè)生態(tài)孤島，割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性（圖4）。近年來，長(zhǎng)白山保護(hù)開發(fā)區(qū)修建的公路，對(duì)長(zhǎng)白山環(huán)境保護(hù)也產(chǎn)生了較大壓力，穿越保護(hù)區(qū)的4條主要公路已將保護(hù)區(qū)分割成5大塊，道路的網(wǎng)絡(luò)化導(dǎo)致動(dòng)物棲息地破碎化。例如，景區(qū)內(nèi)的公路和棧道形成鹿科動(dòng)物無法逾越的障礙，嚴(yán)重影響它們的遷徙、取食和繁衍[9]。道路建設(shè)一方面分裂自然保護(hù)區(qū)與周邊地區(qū)的生態(tài)聯(lián)系，致使棲息地破碎化、孤島化，另一方面道路建設(shè)使野熊野鹿等動(dòng)物被直接沖撞碾壓致死的概率增加。

4.1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾突出

長(zhǎng)白山現(xiàn)狀以旅游業(yè)、特色資源產(chǎn)業(yè)及礦泉水產(chǎn)業(yè)等為支柱產(chǎn)業(yè)，但幾大產(chǎn)業(yè)均存在較大問題，亟需轉(zhuǎn)型發(fā)展。

例如，在長(zhǎng)白山現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)中礦泉水作為支柱產(chǎn)業(yè)，短期存在過度開發(fā)現(xiàn)象。長(zhǎng)白山地區(qū)礦泉水資源非常豐富，據(jù)《長(zhǎng)白山區(qū)域礦泉水資源保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃》，截至2015年長(zhǎng)白山區(qū)域已探明的礦泉水水源地為83處，多為自涌泉，日允許開采總量為27.7萬t/d，年允許開采總量為8 300萬t/年。另有數(shù)據(jù)表明，2015年在長(zhǎng)白山區(qū)域已建、在建和明確投資意向的礦泉水項(xiàng)目累計(jì)總產(chǎn)能已超過1億t/年。這樣大規(guī)模開發(fā)利用礦泉水資源的情況如果不能得到有效控制，將對(duì)長(zhǎng)白山的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。首先，1億噸產(chǎn)能僅建工廠就需要約1 000 hm2土地，這將不可避免大量使用林地，森林砍伐將降低植被對(duì)降水的涵養(yǎng)；其次，大規(guī)模開采礦泉水，將對(duì)地下水系造成難以預(yù)計(jì)的影響，有可能出現(xiàn)部分涌泉枯竭；最后，大規(guī)模開發(fā)利用礦泉水，將會(huì)減少區(qū)域內(nèi)河流流量和水蒸發(fā)量，對(duì)松花江、鴨綠江、圖們江3江流域生態(tài)造成影響，對(duì)珍惜動(dòng)植物資源保護(hù)也將產(chǎn)生影響。

另根據(jù)《長(zhǎng)白山開發(fā)保護(hù)區(qū)飲用天然礦泉水資源保護(hù)與勘查開發(fā)規(guī)劃（2015—2025年）》，長(zhǎng)白山保護(hù)開發(fā)區(qū)礦泉水資源主要集中在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。長(zhǎng)白山保護(hù)開發(fā)區(qū)調(diào)查飲用天然礦泉水泉點(diǎn)49處，其中自然保護(hù)區(qū)內(nèi)37處，占總量的75.5%（圖5）。因此，如果不對(duì)長(zhǎng)白山地區(qū)的礦泉水產(chǎn)業(yè)加以科學(xué)論證，不能推動(dòng)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將對(duì)長(zhǎng)白山地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響。

4.1.3 市場(chǎng)影響與規(guī)劃預(yù)期出現(xiàn)較大偏差

近幾年來，雖然管委會(huì)組織編制了池北、池西、池南的分區(qū)規(guī)劃，但是由于建設(shè)項(xiàng)目的靈活性以及發(fā)展速度超出了規(guī)劃的預(yù)期，導(dǎo)致市場(chǎng)影響與規(guī)劃編制及規(guī)劃管控出現(xiàn)較大偏差。如池南區(qū)近年來大型項(xiàng)目入駐較多，包括恒大集團(tuán)、海王集團(tuán)、訥殷部落等項(xiàng)目，已批未建項(xiàng)目合計(jì)約50 hm2，重大項(xiàng)目對(duì)城市用地布局造成較大影響（圖6）。上版分區(qū)規(guī)劃確定2020年池南城鎮(zhèn)建設(shè)用地0.75 km2，但實(shí)際上2015年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地已達(dá)1.57 km2。建設(shè)用地向外擴(kuò)張現(xiàn)象嚴(yán)重，原分區(qū)規(guī)劃未能對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生有效的管控。

4.2 轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

圖7 規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)生態(tài)安全格局規(guī)劃圖

圖8 野生動(dòng)物群落分布圖（上）和森林分布圖（下）

表1 長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)規(guī)劃分類生物通道建設(shè)引導(dǎo)表

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。首先，秉承“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，以維護(hù)并強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)功能為重點(diǎn)，加強(qiáng)“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”，推進(jìn)“多規(guī)合一”，提高區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，進(jìn)一步增強(qiáng)該地區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能。其次，以長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)為核心，在自然保護(hù)區(qū)周邊更大區(qū)域范圍內(nèi)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。應(yīng)嚴(yán)格控制自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游人口，在自然保護(hù)區(qū)外圍規(guī)劃新建旅游景點(diǎn)，構(gòu)建環(huán)長(zhǎng)白山生態(tài)旅游城鎮(zhèn)群，截流高峰期自然保護(hù)區(qū)旅游人口，緩解核心區(qū)域旅游接待壓力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)內(nèi)全域旅游，促進(jìn)長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)外圍城鎮(zhèn)健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2.1 宏觀層面：生態(tài)系統(tǒng)完整性的修復(fù)與保護(hù)

圖10 生物通道形式示意圖

表2 長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)林場(chǎng)現(xiàn)狀功能與規(guī)劃功能對(duì)比一覽表

（1）生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局重建與生態(tài)廊道建設(shè)以全面保護(hù)環(huán)長(zhǎng)白山自然生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，打通生態(tài)聯(lián)系，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。構(gòu)建以“山脈、流域”為主要空間廊道、以大長(zhǎng)白山自然生態(tài)體系為特征的開放型生態(tài)體系，逐步加強(qiáng)長(zhǎng)白山區(qū)域各保護(hù)區(qū)之間的聯(lián)系（圖7）。

從自然環(huán)境角度分析，打通生境聯(lián)系通道。由于長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)外圍區(qū)域受城鎮(zhèn)建設(shè)影響較為嚴(yán)重，對(duì)于已產(chǎn)生的人為生態(tài)干擾要加以修補(bǔ)。如對(duì)于長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)西北部的前川地區(qū)，其遺留有部分林場(chǎng)宿舍，雖可結(jié)合林地遺留文化建設(shè)林場(chǎng)民宿，具有較大的旅游開發(fā)價(jià)值，但由于其位于生物通道重點(diǎn)建設(shè)路段，規(guī)劃建議拆除林場(chǎng)宿舍，修復(fù)生態(tài)廊道；同時(shí)建設(shè)完善高密度的各類型生物通道（表1）。優(yōu)先選擇高大橋梁橋墩間空間作為生物通道，加強(qiáng)現(xiàn)有的橋梁和涵洞對(duì)動(dòng)物遷徙的引導(dǎo)，控制人類活動(dòng)；對(duì)沿通道方向已建道路，應(yīng)增加生物通道布置，通道間距原則上不大于2 km。對(duì)于生物通道重點(diǎn)建設(shè)水系，拆除規(guī)劃管理區(qū)范圍內(nèi)所有影響魚類遷徙的水庫和水電站，恢復(fù)自然河流，對(duì)現(xiàn)有水電站及水壩進(jìn)行生態(tài)化處理，減少對(duì)下游和魚類洄游的影響；同時(shí)在規(guī)劃管理區(qū)范圍外建設(shè)魚類洄游通道（圖8-圖10）。

（2）林場(chǎng)功能轉(zhuǎn)型與生態(tài)移民

長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)內(nèi)分布有十幾處國有林場(chǎng)，林場(chǎng)職工2 000多人。在全面禁伐背景下，應(yīng)積極推動(dòng)林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。規(guī)劃選取部分資源條件好的林場(chǎng)，轉(zhuǎn)變功能為以生態(tài)旅游為主的主題功能區(qū)，其余林場(chǎng)功能以森林培育為主（圖11）。同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)林業(yè)職工生態(tài)移民，從就業(yè)安排、日常生活再到退休養(yǎng)老等方面對(duì)林場(chǎng)職工進(jìn)行妥善安置和引導(dǎo)（表2）。

圖11 林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式圖

4.2.2 中觀層面：生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展

（1）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)選擇

外圍地區(qū)3個(gè)城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)，為避免由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，對(duì)于現(xiàn)狀礦泉水產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在切實(shí)做好保護(hù)的前提下科學(xué)適度發(fā)展。根據(jù)實(shí)際情況，關(guān)停部分對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的礦泉水企業(yè)。企業(yè)建設(shè)布點(diǎn)需進(jìn)行地質(zhì)條件等環(huán)境評(píng)估，生產(chǎn)過程中充分考慮對(duì)環(huán)境造成的影響，避免由于工程建設(shè)對(duì)森林樹木的砍伐造成水源地的水質(zhì)和水量的改變。提高長(zhǎng)白山礦泉水產(chǎn)業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入門檻，重點(diǎn)引進(jìn)規(guī)模大、知名的企業(yè)，形成規(guī)模效益，以保護(hù)資源并使優(yōu)質(zhì)資源得到充分利用。實(shí)施“長(zhǎng)白山礦泉水”品牌戰(zhàn)略，統(tǒng)一長(zhǎng)白山礦泉水標(biāo)識(shí)，積極推廣“長(zhǎng)白山礦泉水”地理標(biāo)志的使用，突出礦泉水資源產(chǎn)地的生態(tài)特征，提升“長(zhǎng)白山礦泉水”品牌的公信力與附加值。

外圍地區(qū)3個(gè)城鎮(zhèn)應(yīng)積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，根據(jù)人口預(yù)測(cè)，承接自然保護(hù)區(qū)游客，以緩解保護(hù)區(qū)壓力。預(yù)計(jì)2035年長(zhǎng)白山的游客為1 200萬人，而自然保護(hù)區(qū)的年游客容量為650萬人。因此3個(gè)城鎮(zhèn)在承擔(dān)自然保護(hù)區(qū)旅游服務(wù)基地功能的同時(shí)，需積極開辟新的景點(diǎn)承接自然保護(hù)區(qū)內(nèi)游客，打破旅游季節(jié)性問題突出的現(xiàn)狀特點(diǎn)，定制多層次、全領(lǐng)域覆蓋的旅游產(chǎn)品，推動(dòng)四季旅游均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)外圍城鎮(zhèn)與景區(qū)一體化發(fā)展，使城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終轉(zhuǎn)變到特色生態(tài)資源、生態(tài)旅游和文化創(chuàng)意等綠色低碳產(chǎn)業(yè)上。

圖12 長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線分布圖

（2）基于生態(tài)保護(hù)的城鎮(zhèn)空間管控

圖13 長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圖

長(zhǎng)白山地區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的核心地帶，首先需劃定生態(tài)保護(hù)紅線以管控重要生態(tài)空間，維護(hù)并強(qiáng)化長(zhǎng)白山地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定是在保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的自然地形條件和已有人為活動(dòng)情況，優(yōu)化生產(chǎn)生活空間，形成“點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)”的整體布局，協(xié)調(diào)人與自然、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作在確定區(qū)域生態(tài)基質(zhì)為森林生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)地形地勢(shì)、土壤條件、林地資源分布、植被保護(hù)價(jià)值、林地主要生態(tài)功能的評(píng)估，對(duì)各因子進(jìn)行賦值分類，以2014年度的當(dāng)?shù)匾粡埩值貓D為本底數(shù)據(jù)，用ArcGIS軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，將賦值結(jié)果直接成圖，形成不同地塊的生態(tài)保護(hù)因子價(jià)值貢獻(xiàn)圖，然后再整合各因子價(jià)值貢獻(xiàn)，框定高保護(hù)價(jià)值地塊分布，形成重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的價(jià)值底圖。最后添加土地人工利用情況，形成有效保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)分布圖。通過以上分析可得，長(zhǎng)白山規(guī)劃管理區(qū)生態(tài)紅線面積占轄區(qū)總面積的87.38%，即應(yīng)確保長(zhǎng)白山地區(qū)87%以上的土地面積得到有效保護(hù)（圖12）。

圖14 池北中心城區(qū)開發(fā)邊界劃定圖

生態(tài)紅線劃定之后，在“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”原則指導(dǎo)下劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（圖13）。對(duì)3個(gè)旅游服務(wù)基地的發(fā)展條件、發(fā)展需求及發(fā)展定位等方面進(jìn)行研判，預(yù)測(cè)規(guī)劃期末人口規(guī)模和用地規(guī)模。利用ArcGIS軟件相關(guān)規(guī)劃的地理數(shù)據(jù)庫進(jìn)行疊合，據(jù)此劃定3個(gè)旅游服務(wù)基地的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，3個(gè)旅游服務(wù)基地的城鎮(zhèn)開發(fā)面積需與規(guī)劃期內(nèi)三者的用地規(guī)模相對(duì)應(yīng)。最終，3個(gè)城鎮(zhèn)內(nèi)部的綠線、藍(lán)線、黃線、紫線等作為內(nèi)部空間管控手段得以劃定及實(shí)施（圖14-圖15）。

4.2.3 微觀層面：城鎮(zhèn)建設(shè)生態(tài)化指引

在城鎮(zhèn)建設(shè)中，外圍3個(gè)城鎮(zhèn)的城市建設(shè)活動(dòng)應(yīng)控制在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，在開發(fā)建設(shè)的同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，注重生態(tài)、生產(chǎn)、生活的和諧統(tǒng)一。在城市“雙修”背景下，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，由外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式提升，高效利用現(xiàn)狀存量土地，逐步置換用地類型。以池北區(qū)為例，嚴(yán)格保護(hù)美人松林，整治二道白河河段，同時(shí)整治老城區(qū)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不符的工業(yè)企業(yè)，在城區(qū)東北區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)園示范區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展以精深加工為主的特色生態(tài)資源產(chǎn)品。將散布在城區(qū)的工業(yè)用地集中至產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，原址改造為綠地、住宅或公共服務(wù)設(shè)施用地，通過城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)功能的整體提升。

圖15 池北中心城區(qū)五線劃定圖

4.3 管理機(jī)制創(chuàng)新

推動(dòng)長(zhǎng)白山地區(qū)管理體制機(jī)制主體上從“多頭管理”向“統(tǒng)一管理”、地域上從“空間分割”向“全域覆蓋”、權(quán)力關(guān)系上從“爭(zhēng)奪與沖突”向“協(xié)調(diào)與合作”轉(zhuǎn)變。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制機(jī)制方面，特別是旅游行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）管理領(lǐng)域，加快簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，如旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、規(guī)劃協(xié)會(huì)等，引導(dǎo)市場(chǎng)主體規(guī)范高效運(yùn)營(yíng)，從而充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

5 結(jié)語

近年來，自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)成為旅游開發(fā)的熱點(diǎn)地區(qū)，其增添了這一類型地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的特殊性和復(fù)雜性。在生態(tài)文明建設(shè)要求下，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)的時(shí)空特征來制定適應(yīng)性的城鎮(zhèn)發(fā)展策略，既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，又可豐富生態(tài)文明建設(shè)理論體系。針對(duì)當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)發(fā)展面臨的普遍問題，應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，從宏觀、中觀、微觀3個(gè)層面，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)外圍地區(qū)自身特點(diǎn)提出相應(yīng)規(guī)劃策略，以達(dá)到既加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)，又加快外圍地區(qū)城鎮(zhèn)健康發(fā)展的目的。