協(xié)商視角下的產(chǎn)業(yè)用地更新控規(guī)編制方法初探
——以張江科學(xué)城西北片區(qū)控規(guī)為例

為了適應(yīng)城市資源環(huán)境約束下內(nèi)涵增長和創(chuàng)新發(fā)展的要求，城市更新規(guī)劃成為盤活存量土地資源的重要途徑。然而，目前城市更新實(shí)踐主要是基于明確的更新意愿，或是項(xiàng)目的局部更新。而大量局部項(xiàng)目功能調(diào)整和容量提升的影響疊加后，區(qū)域配套或基礎(chǔ)設(shè)施等系統(tǒng)性要素難以提供相應(yīng)承載條件。因此，整單元層面的更新規(guī)劃既需要整體引導(dǎo)片區(qū)的更新框架，又要兼顧多個更新主體的差異需求。如何通過多方主體的“協(xié)商”，兼顧項(xiàng)目的合理性和可操作性，值得探討。

張江西北片是原張江科技園區(qū)最為核心的區(qū)域，土地開發(fā)已經(jīng)全覆蓋。隨著區(qū)域城市功能提升和產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整，未來將成為張江科學(xué)城核心功能區(qū)域之一，兼具科技創(chuàng)新和城市服務(wù)職能。而傳統(tǒng)封閉式大街坊的工業(yè)園區(qū)格局，也在復(fù)合兼容、活力多元的發(fā)展趨勢下，面臨整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和功能提升。整個片區(qū)的更新獲得規(guī)劃管理部門以及更新主體的高度重視，并作為城市更新規(guī)劃試點(diǎn)得以順利啟動。

1 整單元產(chǎn)業(yè)用地更新的政策探索

隨著上海一批較早發(fā)展的工業(yè)區(qū)紛紛面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和二次創(chuàng)業(yè)，上海市將盤活存量產(chǎn)業(yè)用地納入城市更新管理[1]。上海市相繼在2015年和2017年頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》和《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，鼓勵集約利用存量土地資源，并在2016年推出《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》，鼓勵土地混合使用，激發(fā)城市產(chǎn)業(yè)活力[2]，為存量產(chǎn)業(yè)用地的更新規(guī)劃提供了實(shí)施路徑①本文涉及的上海市城市更新政策主要包括《上海市城市更新實(shí)施辦法》滬府發(fā)〔2015〕20號、《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》滬規(guī)土資詳〔2017〕693號、《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見》滬規(guī)土資地〔2013〕153號、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》滬府辦〔2016〕22號等。。

然而，如何在整單元內(nèi)統(tǒng)籌這些公共要素還存在許多難點(diǎn)，需要在規(guī)劃實(shí)踐中逐步摸索。整單元更新主體的利益訴求多元。市場條件下，土地權(quán)利人的更新活動具有明顯的逐利性，將盡可能減少對公共利益的貢獻(xiàn)。公共利益與市場逐利之間的權(quán)衡貫穿土地資源重構(gòu)的全過程；加之各個更新主體對更新政策和實(shí)施路徑的認(rèn)識不盡相同，甚至隨著更新細(xì)則的逐步明確，在規(guī)劃編制不同階段也會有不同的意愿表達(dá)。因此，協(xié)調(diào)的過程需要同步開展實(shí)施機(jī)制及實(shí)施方案的研究，并提供通暢的意愿表達(dá)路徑，對規(guī)劃編制提出很高的協(xié)調(diào)要求。

2 深圳整單元更新規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)借鑒

深圳的城市更新源于“完全城市化”的特定語境，自2004年陸續(xù)出臺一系列城市更新辦法和相關(guān)細(xì)則，挖掘存量土地的建設(shè)潛力，拓展城市發(fā)展空間，為其他城市的城市更新提供了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[3]。深圳建立了涵蓋城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、年度計劃和單元規(guī)劃的管理機(jī)制[4]，從宏觀和微觀層面對更新規(guī)劃加以引導(dǎo)。但是由于市場項(xiàng)目式更新缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌，中觀層面的規(guī)劃層次尚有缺失，因此在《深圳市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2016—2020）》中提出，重點(diǎn)加強(qiáng)政府主導(dǎo)的更新，統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)劃層次，在該層面明確開發(fā)容量上限、配套設(shè)施、開放空間布局和規(guī)模等系統(tǒng)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)從宏觀目標(biāo)調(diào)控、中觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到微觀開發(fā)控制的整體規(guī)劃體系[5]。在華為片區(qū)的更新規(guī)劃中開展片區(qū)更新的“協(xié)商式”規(guī)劃實(shí)踐，形成規(guī)劃大綱和子單元規(guī)劃兩個層次的規(guī)劃編制和管理。其中，規(guī)劃大綱層次統(tǒng)籌各項(xiàng)系統(tǒng)性的規(guī)劃條件。子單元規(guī)劃則鼓勵各相關(guān)權(quán)益方的博弈，將大綱中彈性內(nèi)容與市場和實(shí)施情況結(jié)合，細(xì)化為具體方案和子單元規(guī)劃指引[6]。綜上，深圳在城市更新實(shí)踐中，針對總體需求和更新項(xiàng)目的偏差，已經(jīng)嘗試通過中觀層面的規(guī)劃加以統(tǒng)籌，并在片區(qū)層面的規(guī)劃中開展實(shí)踐。

表1 深圳與上海城市更新規(guī)劃體系比對表

表2 張江西北片區(qū)城市更新核心要素一覽表

反觀上海的更新規(guī)劃，由于并不存在深圳“完全城市化”的特定背景，因此更新規(guī)劃主要結(jié)合實(shí)際需求，依托控制性詳細(xì)規(guī)劃的既有體系，銜接開展城市更新評估、城市更新實(shí)施計劃和全生命周期管理等過程。中觀層面主要在整單元控規(guī)編制的同時，通過納入城市更新“7+1”方面的公共要素②包括城市功能、公共服務(wù)設(shè)施、歷史風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、慢行系統(tǒng)、公共開放空間、基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全7個方面的公共要素。以及區(qū)域整體更新的要求③根據(jù)《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》，對于整體轉(zhuǎn)型區(qū)域提出加強(qiáng)公共綠地、開放空間控制，增加公共服務(wù)設(shè)施等公共要素補(bǔ)償原則，包括規(guī)劃地塊開放空間用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于15%，規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于10%，道路間距控制在200 m以下等。來統(tǒng)籌。在規(guī)劃編制過程中剛性條件的底線標(biāo)準(zhǔn)、彈性內(nèi)容的協(xié)商原則，均需要在實(shí)施過程中反復(fù)打磨（表1）。

3 張江西北片區(qū)更新要素概況

城市更新責(zé)權(quán)重構(gòu)過程中，核心要素的不確定性往往制約更新的進(jìn)程。這些要素包括更新主體、更新收益、供地渠道、產(chǎn)權(quán)保障和公共利益等[4]。根據(jù)現(xiàn)行的城市更新辦法和新區(qū)相關(guān)政策，各更新要素概括如表2所示。

因此，在其他因素較為明確的情況下，更新收益和公共利益成為本次更新實(shí)踐中多方主體充分溝通并達(dá)成共識的關(guān)鍵。需要通過有針對性的規(guī)劃編制方法，搭建協(xié)商互動平臺。

4 整單元更新規(guī)劃編制的主要方法

4.1 提供多元主體全過程的協(xié)商通道

城市更新中的博弈即便沒有引發(fā)結(jié)構(gòu)性變動，但仍然對社會變革與發(fā)展具有推動作用[7]。因此政府在更新建設(shè)中應(yīng)建立起更新主體參與的機(jī)制，使其擁有表達(dá)意見的自由。在上海市城市更新流程的基礎(chǔ)上進(jìn)行深化，在涉及多方協(xié)商的各個環(huán)節(jié)中，細(xì)化協(xié)商要點(diǎn)，打通協(xié)商通道（圖1）。

圖1 基于上海市城市更新流程的多主體全過程協(xié)商通道

表3 公共要素控制底版一覽表

更新評估階段中，在編制更新評估報告環(huán)節(jié)廣泛征集公眾意見和發(fā)展訴求。編制單位根據(jù)上位規(guī)劃《張江科學(xué)城建設(shè)規(guī)劃》要求，向片區(qū)企業(yè)宣傳張江科學(xué)城產(chǎn)城融合和用地功能多元復(fù)合的規(guī)劃理念，以及基于前期景觀概念方案的公共空間設(shè)計原則；同時，對片區(qū)內(nèi)企業(yè)開展全覆蓋的企業(yè)轉(zhuǎn)型需求調(diào)研和公共設(shè)施配套需求調(diào)研，由企業(yè)根據(jù)自身的發(fā)展情況，反饋更新意愿和設(shè)施配套需求。由此，形成區(qū)域公共要素清單，明確區(qū)域內(nèi)各類公共要素的建設(shè)要求。

實(shí)施計劃階段中，在明確更新項(xiàng)目和更新主體環(huán)節(jié)由張江管委會搭建溝通平臺，編制單位提出公共要素配置要求和適用政策，上階段有更新意愿的企業(yè)據(jù)此調(diào)整更新意愿，并落實(shí)在控規(guī)初步方案中。在編制建設(shè)項(xiàng)目意向性方案環(huán)節(jié)由張江管委會牽頭匯總已有明確調(diào)整意向性方案。對于暫無方案的區(qū)域，由編制單位提出典型地塊調(diào)整的意向方案，利用城市設(shè)計明確系統(tǒng)性要素的管控要求，如市政道路、公共通道、綠化空間、容積率和建筑高度補(bǔ)償條件等方案設(shè)計原則，并與主要更新主體達(dá)成一致。在確保公共利益的前提下，充分尊重更新主體的意見，形成更新單元建設(shè)方案草案同步納入控規(guī)草案征詢公眾意見。在簽訂項(xiàng)目協(xié)議環(huán)節(jié)，張江管委會牽頭統(tǒng)一協(xié)調(diào)，與更新主體簽訂項(xiàng)目協(xié)議。對于納入近期更新區(qū)的所有地塊，更新主體需確認(rèn)承擔(dān)的公共要素、改造方式和完成時限，并簽署更新承諾書。編制單位同步編制更新實(shí)施計劃，并納入控規(guī)編制文件，同步報審。

在項(xiàng)目審批階段，規(guī)劃管理部門將實(shí)施計劃納入出讓合同的規(guī)劃設(shè)計條件，編制單位提供所有更新地塊全生命周期管理清單。更新主體報送更新建設(shè)項(xiàng)目方案，并適用規(guī)劃執(zhí)行程序。

4.2 利用城市設(shè)計管控系統(tǒng)性公共要素

4.2.1 公共要素控制底版

根據(jù)上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則，更新主體應(yīng)提供不小于15%的用地面積用于建設(shè)城市道路、開放空間、公共通道；或提供不小于15%的規(guī)劃建筑面積用于補(bǔ)充提升公共要素，并在實(shí)施計劃階段匯總更新項(xiàng)目意向性方案。而各自為政的更新方案，很難充分考慮系統(tǒng)性要素的布局。因此，在本次規(guī)劃的編制過程中引入城市設(shè)計方法形成一套公共要素控制底版，作為與企業(yè)溝通的基本原則，從而主導(dǎo)系統(tǒng)性要素的重構(gòu)。

根據(jù)城市設(shè)計方案，將控規(guī)附加圖則的管控要素提早納入控制底版中，并提出相應(yīng)的管控要求。重點(diǎn)保證開放空間、道路系統(tǒng)、公共設(shè)施以及活力界面等要素在片區(qū)內(nèi)的整體性管控（表3）。

由于存量規(guī)劃中公共要素的落實(shí)需要協(xié)商，難以一步到位，在協(xié)商過程中應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)首先明確公共要素的優(yōu)先級，確保對區(qū)域發(fā)展最為關(guān)鍵的要素得以落實(shí)，再逐步落實(shí)“錦上添花”的其他要素。因此將“公共開放空間”的貫通作為公共要素底版的核心內(nèi)容，以“打通24小時向市民開放的綠框公園”作為關(guān)鍵，優(yōu)先鼓勵開放圍墻，貫通公共空間，進(jìn)而逐步提升設(shè)施配套品質(zhì)。

公共開放空間的形式包括兩種，一是在有條件劃定獨(dú)立用地的區(qū)域以公共綠地的形式落實(shí)；二是在難以劃定獨(dú)立用地的區(qū)域，鼓勵開放企業(yè)圍墻，通過劃定地塊內(nèi)部需要對外開放的附屬綠地，實(shí)現(xiàn)開放空間的貫通（圖2）。

表4 拆除重建類及插建類地塊的實(shí)施建議

圖2 城市設(shè)計方案的開放空間示意圖

圖4 拆除重建類典型地塊意向性方案

圖3 公共要素控制底版

圖5 插建類典型地塊意向性方案

為了最大限度維持原有權(quán)利人的權(quán)益，同時兼顧開放空間的持續(xù)活力，提出公共開放空間劃示原則為：（1）可操作性。將現(xiàn)狀建設(shè)空白區(qū)域，或者有余量的已建設(shè)區(qū)域，優(yōu)先納入。（2）連續(xù)性。結(jié)合景觀設(shè)計方案“綠色畫框”，優(yōu)先保證畫框周邊開放空間的連續(xù)性。（3）寬度保證。保證綠框公園的寬度達(dá)到45 m以上，為多樣化文化、體育和社交等活動提供空間。（4）實(shí)施保證。對于開發(fā)用地集中成片且更新意愿強(qiáng)烈的區(qū)域，主要是張江股份和張江集團(tuán)用地，優(yōu)先考慮拆除重建，以便公益要素實(shí)施落實(shí)（圖3）。

4.2.2 典型更新地塊意向性方案

為加深更新主體對要素控制底版的理解，本次規(guī)劃編制過程中在要素底版控制的基礎(chǔ)上，梳理拆除重建類和插建類兩類更新方式，并設(shè)計兩個典型更新地塊的意向性方案。利用城市設(shè)計語言闡明更新過程中的方案設(shè)計原則，包括企業(yè)需要承擔(dān)的公共要素，以及可獲得的參數(shù)調(diào)整政策。更新主體根據(jù)所屬地塊的特征，對后續(xù)建設(shè)形成直觀清晰的認(rèn)識，并與設(shè)計單位就方案設(shè)計原則達(dá)成共識（圖4-圖5）。

根據(jù)上海市城市更新實(shí)施辦法及相關(guān)土地政策，針對意向性方案為更新主體提供現(xiàn)行政策框架下較為可行的實(shí)施推進(jìn)建議。從公共要素的重構(gòu)，明確權(quán)屬、資金來源、實(shí)施主體、運(yùn)營管理、建筑面積或限高獎勵等探索方案實(shí)施的路徑，供各更新主體全方位了解更新方案推進(jìn)過程中各方的權(quán)責(zé)分工，從而客觀衡量所屬地塊的更新需求和實(shí)施難易程度。通過多方主體就實(shí)施機(jī)制的溝通權(quán)衡，大大提升片區(qū)內(nèi)更新方案的可操作性（表4）。

表5 近遠(yuǎn)分期引導(dǎo)更新要點(diǎn)

4.3 基于更新意愿的近遠(yuǎn)期引導(dǎo)

由于片區(qū)內(nèi)眾多企業(yè)發(fā)展階段不同，導(dǎo)致更新意愿的差異。即便是在以更新為主導(dǎo)的片區(qū)內(nèi)仍有部分制造業(yè)企業(yè)發(fā)展勢頭較好，生產(chǎn)規(guī)模能級較大，暫無更新需求。因此，整單元更新規(guī)劃需正視這些差異，預(yù)留彈性，在為具有轉(zhuǎn)型意愿的企業(yè)提供轉(zhuǎn)型路徑的同時，避免政策口徑一刀切，不限制暫無更新意愿企業(yè)的發(fā)展，并為未來可能的更新訴求預(yù)留通道。

在張江西北片區(qū)的規(guī)劃編制過程中，結(jié)合建設(shè)開發(fā)難度和多次溝通后的企業(yè)更新意愿，對片區(qū)進(jìn)行近遠(yuǎn)期分期引導(dǎo)，對近期更新區(qū)和遠(yuǎn)期控制區(qū)提出差異化的管控要求。其中，近期結(jié)合公園建設(shè)帶動周邊地塊進(jìn)行同期開發(fā)。將現(xiàn)狀規(guī)劃參數(shù)已經(jīng)不能滿足科學(xué)城總體定位以及西北片區(qū)發(fā)展要求，物業(yè)權(quán)利人具有改造意愿，并就更新項(xiàng)目意向性方案及設(shè)計原則達(dá)成共識的區(qū)域納入近期更新區(qū)。物權(quán)人簽訂承諾書后，同步編制更新實(shí)施計劃；遠(yuǎn)期整體帶動轉(zhuǎn)型提升，引導(dǎo)自主更新。將現(xiàn)狀建成、物業(yè)權(quán)利人尚無改造意愿的區(qū)域納入遠(yuǎn)期控制區(qū)，未來需要另行編制實(shí)施計劃啟動規(guī)劃調(diào)整（表5）。

5 結(jié)語

在存量規(guī)劃語境下，從理想化藍(lán)圖到可操作方案之間需要反復(fù)溝通協(xié)商。本次規(guī)劃編制是在現(xiàn)有政策框架下，對上海市城市更新實(shí)施辦法及相關(guān)政策的實(shí)踐應(yīng)用。通過建立協(xié)商通道、公共要素底版等方式提升多方博弈過程中溝通協(xié)商的效率，并通過協(xié)商中的信息反饋，對現(xiàn)行框架加以細(xì)化，通過近遠(yuǎn)期的差異化管控落實(shí)協(xié)商結(jié)果。對于不斷探索和完善城市更新政策研究，具有一定意義。本次規(guī)劃編制中的創(chuàng)新思路，也已開展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，納入上海市城市更新機(jī)制優(yōu)化研究工作，以細(xì)化現(xiàn)行城市更新辦法相關(guān)細(xì)則。