超大型城市遠郊地區衛生人才發展策略研究
——以上海市青浦區為例

費 維，房 良

(1.上海市青浦區衛生健康委員會，上海 201700； 2.上海市衛生和健康發展研究中心/上海市醫學科學技術情報研究所，上海 200040)

上海作為全國第一大城市，是我國的科技、貿易、信息、金融和航運中心[1]，在國內外具有廣泛的影響力。上海集聚了豐富的優質醫療資源，其醫學發展水平引領了我國醫學發展的方向。上海目前擁有16個市轄區，既集聚了豐富的優質醫療資源，對華東乃至全國的醫療服務需求發揮了較大的輻射帶動作用，但是上海各區之間的醫療資源配置和醫療服務水平也存在較大差異，市域內醫療服務發展水平的不均衡現象也相對突出。2018年，上海市發布《上海市城市總體規劃(2017-2035)》提出建設卓越全球城市的發展目標和城市定位[2]。目前存在市域內醫療服務發展水平不均衡的問題并不能完全適應卓越全球城市建設的需要，這一問題不僅是上海市醫療衛生發展面臨的問題，北京、廣州、深圳同樣面臨衛生人才總體富足、局部不足的問題[3-6]。北、上、廣、深作為我國當前經濟發展的前衛城市，在國家經濟社會發展過程中發揮著重要的引領作用。衛生人力資源是衛生資源配置的主要內容，是滿足區域衛生發展需求、保障地區人群健康水平、提升區域衛生發展能力的重要支撐，人才培養是醫療衛生發展的關鍵[7]。“十三五”時期是全面建設小康社會戰略攻堅階段，黨的十九大明確提出實施健康中國戰略，要求為人民群眾提供全方位全周期健康服務[8]，這使得衛生人才隊伍的建設工作變得更加迫切與突出[9，10]，特別是城市遠郊地區的問題更加明顯，包括衛生專業高端領軍人才缺乏、緊缺專業技術人才招錄難、人才隊伍結構不完善等。這些問題極大地制約了遠郊地區衛生人才隊伍建設與衛生服務發展水平。本研究旨在通過上海市青浦區衛生人才發展策略的研究，為北、上、廣、深等超大型城市遠郊地區的衛生人才隊伍建設和衛生人力資源配置提供參考建議。

1 基本現狀

青浦區是上海市西部的市轄區，位于黃浦江上游，東與上海市閔行區毗鄰，西與江蘇省蘇州市吳江區、蘇州市昆山市相連，南與松江區、金山區及浙江省嘉興市嘉善縣接壤，北與嘉定區相接。2016年，青浦區下轄3個街道、8個鎮，總面積676平方公里。全區常住人口121.5萬人。從衛生資源配置來看，2016年青浦區擁有醫療衛生機構24個，床位2295張，衛生技術人員3546人。

2 衛生人力資源現況

2.1 人力資源規模

2016年，青浦區擁有各類在編衛生技術人員3546人，其中執業(助理)醫師1311人，占衛生技術人員總數的36.97%；注冊護士1662人，占衛生技術人員總數的46.87%；藥技人員573人，占衛生技術人員總數的16.16%；全科醫師274人，占衛生技術人員總數的7.73%。2016年每千常住人口執業(助理)醫生1.08人，每千常住人口護理人員1.37人。從2016年上海市16個轄區衛生技術人員數量的對比來看，青浦區衛生技術人員數量位居第15位，執業(助理)醫師數位居第15位，注冊護士數位居第15位，3類人員總量僅高于崇明區(見表1)，結合16個轄區的常住人口規模和人口密度來看，青浦區的衛生人才隊伍數量和人口規模并不完全匹配(見表2)，衛生人力資源的數量相對薄弱。

表1 2016年上海市各轄區衛生技術人員數量比較 人

注：數據來源于2017年上海統計年鑒[11]

表2 2016年上海市各轄區人口數量比較

注：數據來源于2017年上海統計年鑒[11]

2.2 人力資源變化

2012-2016年青浦區的衛生人才隊伍數量穩中有升、平穩發展。與2012年相比，2016年衛生技術人員總數增加518人，增長17.1%；注冊護士增加372人，增長28.8%；執業(助理)醫師增加21人，增長1.6%(見圖1)，3類衛生技術人員數量均出現增長趨勢，執業(助理)醫師增長平穩，態勢相對良好，未出現較大的人才流失現象。

圖1 2012-2016年上海市青浦區各類衛生技術人員數量變化/人

注：數據來源于2017年青浦區統計年鑒[12]

2.3 衛生人力資源分布

按機構分布，2015年青浦區各醫院擁有在編衛生技術人員1987人，占衛生技術人員總數的56.85%；社區衛生服務中心擁有在編衛生技術人員1086人，占衛生技術人員總數的31.08%；公共衛生機構擁有在編衛生技術人員209人，占衛生技術人員總數的5.98%；其他衛生機構擁有在編衛生技術人員213人，占衛生技術人員總數的6.09%。

2.4 衛生人力資源結構

2.4.1 學歷結構

2016年青浦區在編衛生技術人員中，從學歷結構來看，本科及以上學歷2132人，占衛生技術人員總數的55.76%：其中博士學歷18人，占衛生技術人員總數的0.51%；碩士學歷171人，占衛生技術人員總數的4.89%；本科學歷1907人，占衛生技術人員總數的53.78%；大專學歷1315人，占衛生技術人員總數的37.63%。臨床醫生中本科及以上學歷所占比重為79.4 %。護理人員中大專及以上學歷所占比重為90.9%，本科及以上學歷所占比重為31.4%。公共衛生人員中大專及以上學歷所占比重為94.3%。醫技及藥劑人員本科及以上學歷所占比重為71.4%。

2.4.2 職稱結構

從職稱結構來看，2016年青浦區衛生人才隊伍中高級職稱197人，占衛生技術人員總數的5.56%；中級職稱1427人，占衛生技術人員總數的40.24%；初級職稱1047人，占衛生技術人員總數的39.68%。

3 主要措施

青浦區位于上海遠郊，在經濟和區位發展方面并不占據優勢，但是在衛生人力資源配置方面保持了常年平穩有效發展，其發展中的經驗和實踐探索對于我國超大型城市遠郊地區衛生人才發展具有積極的借鑒意義。概括而言，青浦衛生人才發展的模式特點為對衛生人力資源進行分類管理，同時從衛生人才發展的全生命周期進行專項政策布局，涉及了衛生人才引進、招聘、培養、管理以及流動等6個流程環節，見圖2。

圖2 青浦區衛生人才發展流程環節

3.1 人才引進

3.1.1 對于緊缺人才的引進

擬定了《青浦區衛生計生系統緊缺亟需人才引進激勵辦法(試行)》《青浦區衛生計生系統優秀人才培養激勵辦法(試行)》《青浦區衛生系統招聘、使用、調配專業技術人員的指導意見》和《衛生系統招聘錄用人員操作程序》等政策，通過完善招聘流程、規范用人制度與出臺優惠措施，實施學科帶頭人、專業技術骨干、緊缺專業技術人才的選拔、引進制度，建立分類引進人才、分層次給予考核、分別給予待遇的人才引進、考核、使用機制，見表3。

表3 青浦區衛生人才引進激勵政策

3.1.2 對于一般人才的招聘

對于其他衛生類專業技術人才的招錄，通過主動爭取、網絡招聘、直接招聘等方式，增強人才招聘力度。一是利用信息化手段拓展招聘信息發布渠道。充分利用信息化平臺，通過市衛生人才網、區衛計委網站、微信平臺等渠道，廣泛發布招聘信息，招錄衛生人才。二是積極開展各類招聘宣講活動，舉辦各種形式的招聘宣講會，拓寬人才受眾信息知曉范圍。每年，由衛計委組織基層醫療衛生單位赴外省市醫學院校舉辦衛生人才招聘宣講會，積極宣傳青浦衛生特色與優勢，介紹人才培養與激勵政策，著力吸引應屆畢業醫學生來青就業。

3.2 人才培養

通過選拔名醫、學科帶頭人、醫苑新星、業務能手、名院長等活動，積極探索實施人才選拔、培養與管理機制，建立以學科項目建設為紐帶、人才培養為目標的人才培養工作機制，注重發揮學科帶頭人的引領作用，加強對于學科帶頭人的培養和考核[13]，并根據人才在培養周期對目標任務的完成情況實施激勵補助。對衛生人才進行分類管理的同時，設定培養周期，根據各類衛生人才的特點合理進行激勵補助見表4。

表4 優秀人才培養激勵政策

3.3 人才管理

3.3.1 人員績效管理

在醫院、社區、公共衛生以及衛計委其他下屬單位中全面推廣績效考核管理，要求各單位制訂對職工的績效管理考核體系，制定《青浦區社區衛生服務中心績效考核手冊》，為社區各類醫務人員的績效管理提供了統一的考核制度，使青浦區衛生計生系統的管理方式實現由結果管理向過程管理的轉變；實施職稱聘任競聘上崗工程，制定《關于加強衛生系統醫療衛生機構崗位聘用工作的指導意見》，明確要求各單位必須進行職稱聘任競聘上崗制度，以避免職稱聘任論資排輩的現象，著力實現基于能級的動態職稱聘任機制，同時使職稱聘任與個人的績效考核成績、工作中的獎懲以及實際的工作能力相結合。

3.3.2 績效工資分配激勵

在績效工資改革的基礎上，圍繞公立醫院改革的要求，遵循“多勞多得、優績優酬、獎優懲劣”的分配原則，實施以標化工作量形式的醫務人員薪酬分配模式，根據醫務人員的工作數量、服務質量、服務效果以及患者滿意度等內容進行綜合考核，將考核成績作為質量系數直接兌現在績效分配中。

3.4 人才培養

主要包括在職培訓與繼續教育兩方面的內容，具體包括實施技術骨干培訓工程，組織系統內的專業技術骨干到國(境)外進修學習，主要到新加坡、香港等地區學習；實施系統內學科帶頭人培養工程，鼓勵系統內的技術骨干申報青浦區的拔尖人才和學科帶頭人的選拔；建立了衛生計生系統優秀青年醫學學科帶頭人的選拔和培養機制，可以采用單位推薦與個人自薦等方式，通過專家評審后，可以進入為期3年的學科帶頭人培養周期；實施在職人員學歷提升工程，以衛生人才培訓中心為基地，與復旦大學上海醫學院、上海交通大學醫學院、職工醫學院等搭建合作平臺，鼓勵在職人員學歷進修，舉辦臨床醫學、預防醫學和護理專業的專升本學歷教育班，護理專業中專升大專學歷教育班，通過3年的學習提高在職人員的學歷水平。

其中，對于全科醫師、住院醫師以及鄉村醫師的培訓方面，青浦區目前擁有全科醫師培訓基地1個(中山青浦分院)，每年招生額度為8人，但缺少住院醫師規范化培訓基地，采用“5+3+X”住院醫師規范化培訓以及“3+2”社區鄉村醫師培訓制度，對于鄉村醫生采用定向培養的方式，已完成三批170名定向培養的招生計劃，目前已有110名經定向培養后的鄉村醫生走上工作崗位。

3.5 人才流動

實施專業技術人員柔性流動，在系統內建立雙向交流制度，通過衛生人才服務中心，將二級醫療衛生單位中技術骨干派遣到社區衛生服務中心指導工作，提高社區衛生服務中心的醫療水平，為實現一、二級醫院的雙向轉診提供技術支持；此外，在政策上加大對民營醫療機構的扶持力度，破除人才流動障礙，促進醫務人員在公立醫療機構和民營機構間相互有序流動，對非公立醫療機構的人才培養、培訓和進修等方面給予政策上的支持。

4 人才隊伍建設的瓶頸與短板

作為超大型城市的遠郊地區，其衛生人才隊伍的建設既面臨著遠郊地區共同存在的一些問題，但同時其個性化的問題也相對突出。結合青浦區的衛生人才隊伍建設現況，主要面臨的問題包括以下方面：

4.1 專業技術人才相對匱乏，基層醫療“育人難”問題突出

4.1.1 衛生類專業技術人員匱乏

從衛生人才配置數量來看，2016年青浦區每千常住人口執業(助理)醫生1.08人，每千常住人口護理人員1.37人，而上海市2016年每千常住人口執業(助理)醫生2.70人，每千常住人口注冊護理人員3.28人，青浦區的衛生人才規模與上海市的平均水平存在較大差距。

從衛生人員配備標準角度分析，在現有核定編制的框架內，按照核定專業技術人員配備比例的相關文件規定，醫療衛生機構臨床專業技術人員的配備比護理類專業及其他醫技類專業缺口很大。按照醫療機構人員編制核定相關文件，青浦區4家區級公立醫院根據其規模以及實際開放床位應該配備臨床醫師783人，而目前實際配備醫師595人，缺口高達188人；10家社區衛生服務中心按照人員配備比例測算依據，應配備全科醫師481～605人，而目前實際配備266人，缺口為215～339人。

4.1.2 人才隊伍結構不合理

主要表現在衛生類專業技術人才隊伍中高職稱高學歷的尖端人才緊缺。由于青浦區衛生優質資源配置相對薄弱，醫療服務能級偏低，高端人才引進政策比較優勢不足，加之地理位置偏遠，交通不便等因素，致使高端人才匱乏的問題長期制約青浦區衛生人才隊伍建設的發展。

4.2 自我展示平臺相對缺乏，基層醫療“留人難”問題突出

衛生資源配置不合理、基層衛生資源嚴重不足、社區衛生服務發展相對滯后等問題使得醫療服務模式始終呈現倒三角的狀態，即大醫院承載的門診服務量最多，其次為中型醫療機構，最后為基層醫療衛生機構。基層醫療單位由于技術水平、設備配置等條件未能達到居民預期值，所以患者就醫選擇時對基層醫療單位缺乏信任感。這一現象在社區表現的最為明顯，社區就診中主要以配藥患者居多，看病就醫患者偏少。有感于此，醫務人員成就感缺失，對自我職業能力的提升與自我人生價值的實現產生消極情緒，部分衛技人員尤其是技術骨干人才不安心于基層醫療衛生機構工作。特別自2010年開始，上海市實行住院醫師規范化培訓，應屆臨床醫學專業畢業生必須到全市41家二、三級醫院進行培養(本科學歷培養3年、碩士學歷培養2年、博士學歷培養1年)，獲得住院醫師規范化培養合格證書后才能到醫院工作。同期全市實行“5+3+1”的醫院新擴建和晉級的改革，因此從2010年開始出現全市各醫療單位醫務人員緊缺的現象，由于青浦區地處郊區，與其他市轄區相比，缺乏招聘政策上的比較優勢，導致青浦區衛生人才流失現象嚴重，進一步加劇了青浦區醫療衛生技術人才的短缺程度。

4.3 優惠政策比較優勢不足，基層醫療“引人難”問題突出

4.3.1 經濟與區位因素的限制

青浦區地屬遠郊，由于經濟發展和交通條件等因素的制約，直接影響到人才的招聘和留用，特別是在快節奏生活的現代社會，除了經濟待遇之外，生活質量因素同樣成為一個不容忽視的人才吸引因素，郊區的工資福利待遇不具優勢，人才引進激勵措施不能落實到位等不足，使得青浦區在人才引進方面處于被動地位。

4.3.2 衛生資源配置不足

青浦區目前擁有三級乙等醫院1家、二級甲等中醫醫院1家、二級乙等綜合性醫院1家、二級專科醫院精神衛生中心1家、社區衛生服務中心10家，醫療服務能級偏低、衛生資源配置相對薄弱，加之區域內醫療領先學科、特色學科、重點專科建設相對薄弱、缺乏優勢，缺少在醫學領域內具有一定知名度的醫學領軍人才，制約了衛生服務水平綜合能力的提升。醫療服務能級偏低、醫療資源缺乏優勢，是造成人才引進困難的一個重要原因。

4.3.3 缺乏比較優勢

青浦區周邊各區均出臺了人才引進激勵政策，各區之間存在人才競爭現象，青浦區雖然出臺了引進人才激勵政策及內部存量優秀人才培養激勵政策，但對引進高端人才全日制學歷的要求比周邊區縣要高，在同等同類人才引進標準及激勵待遇方面，相比周邊區縣不具比較優勢，成為青浦區人才引進困難的另一個重要原因。

4.4 薪酬水平基準不高，基層醫療“用人難”問題突出

合理的績效考核與薪酬設計對于衛生人才激勵具有重要的意義?？冃Э己耸鞘侄危ㄟ^定期的績效考核，以考促建，一方面有助于提高醫療服務的質量與效率，另一方面也能為醫療工作者的薪酬提高和職業晉升提供評判依據；薪酬福利是關鍵，通過合理的福利待遇以薪留人，具有激勵性的薪資水平不但能吸引到優秀的醫療人才，還能提高離職成本，有助于留住核心人才。除此之外，暢通的職業晉升通道也是人才激勵的有效手段，為衛生人才的職業發展提供良好的提升空間。

4.4.1 薪酬水平基準過低，難以激發醫務人員工作積極性

在公立醫院改革政策的推動下，績效考核和薪酬分配制度得到不斷完善，薪酬水平得到了一定程度的提升，但區級層面總體薪酬基準不高，與周邊各區相比青浦區醫務人員薪酬水平處于偏低水平，不僅無法對醫務人員形成有效的激勵，而且還出現了大量人才流失的突出現象。

4.4.2 醫療總體環境堪憂，致使醫務人員不看好職業前景

由于受醫療總體環境影響，近年來醫務人員壓力重重，不僅面臨工作中的“累、苦、煩”與待遇不高問題，而且還受到醫患矛盾日漸加深的問題的困擾，醫療總體環境讓人堪憂，加之青浦地處遠郊，總體醫療水平處于中等偏下，影響到來青工作的醫務人員對自己職業前景的判斷。

5 建議

5.1 政策保障方面

5.1.1 科學制定衛生人才引進培育政策

加強緊缺亟需人才隊伍建設，以隊伍壯大、結構優化、素質提高為重點，抓好培養、吸引、使用、激勵4個環節，大力推進人才激勵政策，積極引進緊缺亟需人才。加強對系統內優秀人才的選拔培育工作，在明確和細化人才培養目標、措施、考核、評估的基礎上，對選拔出的工作業績突出的優秀人才給予富有激勵性的專項獎勵，營造積極向上的工作氛圍，特別是對緊缺的高端人才與規范化培養臨床專業醫師需制定人才專項政策。

5.1.2 營造良好的衛生人力執業環境

醫患關系相對緊張的現況成為影響醫務人員正常工作環境的突出因素，同時也對正常醫療秩序造成了嚴重干擾。在對衛生人才引進的同時，除了提供可觀的待遇水平等硬性吸引力之外，軟實力的塑造同樣具有重要意義。尋求醫務人員合法權益的有效保障機制，加強醫院醫患投訴處理機制的規范性建設，為衛生人才的發展提供良好的執業環境，維護與保障正常的醫療環境。

5.2 體制機制方面

5.2.1 合理構建醫務人員薪酬分配制度

根據社區衛生服務中心的標化工作量、對應標化工作量單價與質量系數，核定各社區衛生服務中心的績效工資總額；建立內部科學合理的分配激勵機制，實施家庭醫生責任目標年薪制，對其他醫務人員實施基本加計量薪酬制度，實現“多勞多得、優績優酬”的分配原則。在保障醫務人員合理收入的基礎上，充分調動醫務人員的積極性，提高服務效率。

5.2.2 有效完善醫務人員績效管理機制

制定對各醫療衛生單位的績效考核方案，將效率內涵、運行質量、社會成本、家庭醫生服務、公共衛生服務等指標作為考核評價的主要內容，將考核成績作為質量結果系數進行負性控制，在確保激勵效率的同時保證醫療服務質量；同時，建立醫務人員績效管理體系，圍繞醫務人員的工作數量、服務質量、服務效果以及患者滿意度等內容對醫務人員實施績效考核，并將考核結果作為質量系數直接兌現在薪酬分配中。

5.2.3 積極探索人員崗位管理有效模式

根據社區衛生服務中心年標化工作總量和人員可承擔標化工作量負載，合理核定社區衛生服務中心全科醫生、社區護士、公衛醫生等崗位配置標準。推動由身份管理向崗位管理轉變；轉換用人機制，整合人才資源，完善按需設崗、按崗聘用、以崗定薪的崗位管理制度，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制，充分調動醫務人員積極性、主動性和創造性。同時破除人才流動障礙，促進醫務人員在公立醫療機構與民營醫療機構間的雙向有序流動，對非公立醫療機構的人才培養、培訓和進修給予相應的支持保障。

5.3 能級提升方面

集中優勢尋求學科建設與人才培養突破。在衛生人才引進與培養過程中，注重發揮學科的依托作用；在學科建設與人才引進中，不盲目追求全面，可以依靠現有的衛生資源，集中優勢資源重點尋求某一學科的提升或某類衛生人才的引進，依托學科的提升，帶動相關學科的提升與人才的培養；在衛生人才培養與人才引進方面轉變理念，尋求新的發展思路，突出個性化發展需要，以某個學科或某類衛生人才作為發展的引入點與切入口，結合青浦區區情，走特色化的衛生人才培養與引進之路。