西方國家社區中心的功能定位與運營模式
——現代性視角的考察

高鑒國

現代性理論解釋現代化過程中出現的新型社會和文化特征，包括各種背離或超越傳統的準則、行為和制度[注]Hans Haferkamp , Neil J. Smelser, Edited, Social Change and Modernity, Berkeley: Los Angeles, Oxford: University of California Press, 1992; Marshall Berman, All That is Solid Melts into Air: The Experience of Modernity, London and Brooklyn: Verso, 2010.。英國社會學家安東尼·吉登斯指出，現代性作為現代社會或工業文明的“縮略語”，主要表現為：(1)某種對人類介入及社會變革的開放態度或世界觀；(2)復雜的經濟制度尤其是工業生產和市場經濟；(3)某種政治制度安排，包括民族國家和大眾民主[注]Giddens, Anthony, Conversations with Anthony Giddens: Making Sense of Modernity, Stanford, Calif.: Stanford University Press,1998, p.94.。在人們的日常生活和社區領域，“現代性”不是一個抽象概念，而是可以通過經驗證據或可視文化呈現的實踐或現實。社區中心作為近代新生的社區機構或組織體現了所有社會現代性要素。西方國家率先建立的各類社區中心順應了人類生活現代化的積極趨勢；同時改進和提升社區中心的服務功能，有助于解決相應的現代性沖突。

一、社區中心發展特點與功能定位

隨著城市現代化進程，“有組織的康樂”或“積極的閑暇”活動日益成為居民個人發展和社區生活質量的重要特征。作為第三產業的一部分，康樂服務主要提供者是政府、非營利組織、私人或商業機構。其中政府主導的社區中心作為公共服務機構和場所，在很大程度上改變了傳統社會中的個人和家庭康樂模式，滿足了普通居民日益增長的閑暇和康樂需要，促進了人際和諧與公共參與。

(一)國外社區中心發展特點

作為地方政府部門、社團組織合作運營的社區服務設施，社區中心主要為社區居民提供文化、教育、健身、社交等方面的福利性和公益性服務。這類以文化服務為主的社區中心在不同的歐美城市名稱各異，如社區康樂中心、社區休閑中心、社區文化中心等，其功能內涵相互交叉，服務內容有所差異。西方國家的大型社區中心主要由政府部門擁有和運營。比如，目前美國紐約市各類公共性社區中心為49家，在市內各區形成完整的社區中心服務網絡。加拿大多倫多市共有134個社區中心或康樂中心，分別從屬于各政府部門、非營利組織、私人和商業機構等[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.10.。加拿大溫哥華市政府為主體投資建設和參與管理的社區中心達24家[注]加拿大溫哥華市政府在市中心地區另外開辦了3家專門為低收入和風險人群提供服務的社區中心，與其他24家社區中心分開運營。，通過簽訂“合作運營協議”的方式，與社區組織分擔社區中心運營和管理責任。一個多世紀以來，西方國家的公共性社區中心經歷了一個從設施兼用到設施專門化，從單一功能到多功能，從小規模到大規模，從政府部門委托資助到主導合作的進程，其歷史發展呈現以下特點：

第一，不同國家和區域的發展呈現階梯性差異。西北歐和北美國家的城市化進程和社區中心建設，大致出現三個基本的區域階梯差異：(1)西北歐國家的“民辦官助”模式。社區中心主要由民間或社區組織擁有和經營，政府部門提供資助，如英國的城市社區中心。(2)北美國家東部地區“官民結合”模式。更多呈現多元化的建設和運營模式，民間和政府主辦的社區中心并舉，如紐約和多倫多。(3)北美國家西部地區“官辦民營”模式。由政府投資、主辦并交付社區組織運營的更大規模和多功能社區中心的數量增加，如溫哥華和西雅圖。這些階梯差異與西方國家和地區移民及城市化進程中呈現從東到西的走向有關，尤其是北美國家西部地區，城市開發時間較晚，而這個時期的經濟發展水平提高，城市規劃的力度加大，使得社區中心建設與城市擴展相對同步進行。

第二，政府部門在社區中心建設、運行和管理中的作用日趨增強。隨著社區中心逐步成為公共服務的一部分，西方國家各級政府部門普遍加大在社區中心建設中的主導作用，表現在：(1)聯邦、區域和城市部門設立社區發展基金，支持社區中心的建設；(2)政府不同部門依托社區中心作為平臺發送各類公共服務；政府的公園局、社會服務部、兒童服務部、公共衛生局、體育中心理事會等部門針對其職責和服務人群需求，都依托社區中心直接舉辦或資助各類服務項目。

第三，社區中心服務供給主體的多元性與伙伴關系。具體表現在：(1)社區中心的管理和運行主體有政府部門、社區非營利組織和商業機構，形成各自不同的運行體系；(2)各管理和服務供給主體之間相互契合，相輔相成，包括政府部門將一些公共社區中心委托給非營利組織來運行，同時資助慈善組織或非營利組織主辦其社區服務中心(如鄰舍中心)。而這種伙伴關系不意味著政府部門減少自己在公共服務供給和管理中的責任。從溫哥華社區中心的伙伴模式中(圖1)，可以看到合作各方在規則和程序上日益規范化，注重以服務效率、公平和問責為準則調整雙方的工作關系。

第四，社區中心逐步實現專門化、體系化的提升。北美的公共性社區中心經歷了依托公共學校設施向設立專門康樂設施的演變過程。在絕大部分社區中心設立初期，主要為本社區居民使用，逐步向網絡化、一體化發展。溫哥華2010年有24家社區中心，在距離每個家庭3.5公里范圍內都有一家社區中心[注]溫哥華公園與康樂局：《2008年年報(中文版)》，Vancouver Board of Parks & Recreation, 2009，第1頁。；目前大部分社區中心實行“一卡通”，實現了社區中心體系的服務整合。社區中心與其他社區機構與設施形成更大范圍的康樂體系，如多倫多有172所公立學校的文體設施被政府協調使用[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.11.。隨著社區中心的發展，地方政府部門和行業組織逐步形成相對統一的服務標準，不斷提高服務規范和質量。

(二)對社區中心的功能定位

在西方國家，社區一直是居民日常生活和社會參與的重要領域，而社區中心和社區組織構成最基本的社區平臺。從社會學意義上，社區中心可被歸為美國社會學家Ray Oldenburg所稱的“第三空間”(指咖啡廳、酒吧、圖書館、博物館、公園等)，這些非正式的公共空間不同于人們的家庭(第一空間)和工作場所(第二空間)，對公民社會、民主、公共參與和社區歸屬發揮著重要功能[注]Ray Oldenburg, Celebrating the Third Place: Inspiring Stories about the “Great Good Places” at the Heart of Our Communities, New York: Marlowe & Company, 2000.。人們一生時間的大部分在相對隔絕的家庭和職場渡過，需要有一個在人際關系上更加平等和中性的“第三空間”實現更加多樣化的愿望或追求。從社會工作意義上，人們現在更多用“以地域為基礎的服務”取代“以社區為基礎的服務”，因為前者更容易體現一種以特定地域社區范圍的服務，而后者通常有地域范圍的不確定含義或指以人群為基礎的功能性社區。

社區中心作為地域性服務設施，是實現人們“積極的閑暇”、“終生康樂”、“社區參與”和“領導力”的重要途徑，同時具有更廣泛的社會和經濟效益。從服務理念和使命而言，發達國家提出了“積極的閑暇”(有利于健康、學習和參與的閑暇活動)、“終生康樂”(從兒童到老年的康樂活動)、“社區參與”(體現公民合作和志愿精神的活動)、“領導力”(體現團隊組織的責任心和才能的活動)等概念，強調社區中心閑暇和康樂活動的發展性和社會性功能，而不僅是一種個人化的消遣或娛樂。

西方國家在社區中心的管理方式中貫穿著以人為本的現代服務理念。早在美國20世紀初的學校社區中心時期，就提出了“一年12個月，一天12小時”的開放標準[注]Dahir, James, Community Centers as Living War Memorials: A Selected Bibliography with Interpretative Comments, New York: Russell Sage Foundation, 1946, p.42.。20世紀40年代美國一項社區中心調查中制訂了評估社區中心服務項目的25條標準[注]McKenzie, Kathleen Elizabeth, Community Centres and Their Leadership: A Study of British Columbia, Vancouver: The University of British Columbia,1947,pp.13-14;Grand Junction, Community Recreation Survey, Grand Junction Recreation Commission, Inc, 1945,p.36.，這些標準可歸納為以下幾個方面：(1)可接近性。保持全年開放，充分利用現有全部設施，確?；顒拥陌踩托l生條件。(2)公平性。注重對所有的人提供平等的機會，為不同性別者平等地提供活動機會，服務于各年齡階段人群。(3)多樣性。承認人們的不同品味和興趣，提供多樣化的活動形式以滿足廣泛的個人選擇，包括被動和主動、室內和室外、集體和個人的活動，針對業余時間的不同階段提供活動，并遵循社區的特定愛好和需要，重視社區條件或人們需要的變化。(4)進步性。提供具有進步和積極意義的活動，盡可能發展各種技巧、智力和能力，提供創造性表達機會以及發展良好公民精神的機會。(5)參與性。鼓勵個人和群體提供(舉辦)他們自己的活動，提供出口以滿足建立社會交往關系的愿望，讓所有的參與者分享對活動的計劃和控制，并鼓勵以家庭為單位的參與。(6)有效性。最大限度和有效率地使用已有經費，同時注意在所有人現有資金能力范圍內安排各項活動。(7)整合性。在項目設置上與其他社區活動相關聯，延續參與者在學校所學習和開發的業余技能和興趣，以及在成人層次持續的活動。西方國家對于社區中心的直接功能定位包括以下幾個方面：

首先，滿足城市居民對康樂、文化、教育和社交的需求，促進其個人發展。1944年英國政府教育部頒布的《社區中心》報告是一個具有重要歷史意義的文件，該報告指出英國的社會發展已經到了一個新的階段。在這個階段，傳統的工作與閑暇的兩重劃分，需要被以下三分法所取代：(1)工作，即為謀生而勞動，不論喜歡與否；(2)休息、運動、康樂，恢復身心狀態；(3)“真正的閑暇”，基于各種更多和更高的“精神”追求和選擇[注]Community Centres,Nature (London), Vol.155, 1945, p.387.。在西方國家來說，社區中心作為兒童和青少年培養各種知識技能和社會素質的校外第二課堂，是實現人們早期參與和終生康樂的起點站；終生康樂活動能夠促進身心健康，減少疾病、延緩衰老；相關研究也發現，康樂活動對患有壓力感、抑郁、焦慮等心理或精神疾病者具有明顯的治療作用，經常參加文體活動的人容易有更高的認知能力和學業成就[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.3.。同時，社區中心能為人們延伸家庭生活和職場活動提供便利平臺，包括舉辦大中型家庭或鄰里聚會(婚禮、聚餐等)、機構團隊活動等。

其次，促進社區參與，提升積極的社區認同和公民責任感。美國公共政策學教授羅伯特·帕特南(Robert Putnam)特別強調公民組織和社區生活帶來的社會效益和價值[注][美]羅伯特?帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版。。社區中心為社區各種節慶活動、志愿活動(如協助服務項目和社區活動、參與咨詢團體和青年委員會、輔助前臺或信息接待、參加宣傳和籌款活動等)、公民議事會議以及政治家和政府官員征詢民意提供便利條件。社區中心的人際交流有助于減少社會隔絕，增強個人與社區之間的相互理解和寬容，建立廣泛的社會網絡。許多人將社區中心志愿活動看作是最高的康樂形式之一[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p. 41.，志愿者并不是替代專職人員的工作，而是通過廣泛參與來使社區中心為居民提供更多更好的服務。社區中心作為社區(中心)協會和其他團體的工作和聚會場所，構成社區居民管理和參與社區事務的重要途徑。社區中心作為重要的社區資產形式加強了居民的認同和歸屬感。如加拿大Saskatchewan省Aberdeen是一個不到600人的小鎮，2005年自主建成大型多功能社區中心后，極大提升了當地居民的社區自豪感。

再次，整合和推動廣泛的社會服務，構建政府部門、社會團體或學校開展服務的重要平臺。政府多個部門通過社區中心提供青少年、老年人、殘疾人、家庭、保健方面的服務項目，把社區中心的活動投入視為各類社會問題的預防投資。據加拿大衛生部提供的預測數據，為居民的體育活動投入1加元，可以節省11加元的醫療費用[注]Scott Haldane, “Scientific Research Supports Recreation for Children Living in Poverty”，Parks and Recreation Canada，58 (6), 2001，pp. 40-41.。各類公共和非營利社會服務機構在社區中心內外開辦集中或外展活動，如弱勢家庭成員的社會支持、毒品或酒精依賴者的康復、風險青少年的個人成長以及自殺預防工作等。社區中心為兒童照看、信息咨詢、食品銀行、教育培訓等一站式服務提供了安全的環境。西方國家的一些社區中心也重視和鼓勵以家庭為單位的活動或服務參與，包括實行“家庭會員卡”、組織針對家庭的文娛活動，對家庭成員參與項目進行收費減免。

最后，體現城市宜居水平，提升城市的競爭力和經濟發展。根據著名的“美世全球城市生活質量調查”，溫哥華、多倫多一直排名前列，2014年分別居第5和第15位。美世公司評估排名的十類核心評估指標包括政治與社會環境、經濟環境、社會文化環境、醫療衛生政策、學校與教育、公共服務與交通、康樂、消費物品、住房和自然環境等[注]Mercer Survey， Quality of Living Reports，http://www.imercer.com/products/quality-of-living.aspx，2017-02-28.。溫哥華、多倫多以及紐約(紐約被定為100分，作為其他城市評分指引)被認定為高生活質量的城市，與其優越的康樂設施(包括先進的社區中心)和公共服務水平密不可分。這些康樂和公共服務條件是保證其勞動者及居民身心健康的重要因素。許多跨國公司根據美世生活質量調查的結果來確定其赴海外城市派駐人員的津貼標準。人口和經濟的流動不僅取決于城市的經濟因素，也取決于其休閑和康樂條件。城市居民以及外來訪問者享受到優良的社區中心、公園系統，會從比較經驗中加深對城市功能和生活質量的了解，從而增強這些城市作為工作、生活和投資目的地的吸引力。

二、社區中心管理和運營模式

西方國家社區服務管理上的現代性體現在以地方政府和社區組織的伙伴關系為基礎，實現產權和管理模式的多元性、服務人員職業化與專業化、設施分組和服務標準化以及項目分類和服務收費改革，從而盡可能適應各類社區居民群體日益增長的康樂消費需求。

(一)所有權與管理模式

社區中心作為開展公共或非營利服務的康樂設施，其產權形式主要有以下幾種：(1)政府所有。社區中心屬于地方政府所擁有的設施(包括建造社區中心的土地產權屬于政府)，但其管理責任不一定由政府部門直接承擔，通常委托給社區非營利組織運營。(2)社區所有。中心由社區組織(如社區協會)所擁有并管理，得到地方政府部門的承認和資助。(3)私人商業公司或宗教組織所有?？赡艹霈F兩種情況：一是私人或私人公司擁有產權，但出于慈善和公共關系目標而無償提供其使用權；二是有償或低價出租，供社區非營利組織開辦社區中心使用。

社區中心的投資建設主體有三類：地方政府、社區居民和企業。建設經費來源包括本地政府開發改造基金、上一級地區和聯邦政府資助、公園費、社會募集。基于不同的城市社區規模以及建設、管理主體組合，形成了不同的建設籌資模式，包括：(1)地方政府主導模式。2002到2011年間加拿大溫哥華市的社區中心設施建設和更新經費的絕大部分(99%)來自該市政府預算(房產稅和土地開發收入)[注]The Vancouver Board of Parks and Recreation, A Better Way Forward: A New Community Partnership Agreement (PPT), February 4, 2013. p.8.；(2)多級政府合作模式。2011年建成的加拿大Morinville社區文化中心建設投資1100萬加元，其中聯邦政府和省的資助經費為600萬元[注]Community Center, Journal of Commerce, 67 (Aug 23, 2010).；(3)多元合作模式。加拿大薩斯喀徹溫省的Aberdeen社區中心建設經費主要由社區多年的自籌積累(公司贊助、居民捐獻)并得到省政府的社區啟動基金資助[注]Aberdeen Rec Complex, About Us, 2015, http://www.aberdeenrecplex.ca/.。

西方國家地方政府部門參與社區中心服務供給的途徑主要有四種：直接運營、委托運營(包括半委托運營)、許可和租用、服務購買(項目資助)。前三種主要針對政府部門所投資建設和擁有產權的公共社區中心；后者指通過法律規章和財政資助，參與民間社區中心的管理和服務提供。在這些運營模式中，政府部門的角色以及與社區組織之間合作關系呈現不同特點。

(1)直接運營。由政府部門專職人員直接管理中心的行政和服務。美國紐約市公園局所屬的49個康樂設施，分布在5個行政區。其中35個康樂中心和10個活動中心(活動中心的功能與康樂中心相同，但設施和項目的數量較小)由公園局直接管理；其他4個康樂設施委托社區組織運營，稱為“社區中心”(表1)。相對來說，政府部門直接運營的社區中心數量不多，主要是一些大型綜合性社區康樂中心和為特殊人群服務的社區中心(如溫哥華卡內基社區中心)。

表1 紐約市社區中心類型與分布

資料來源：New York City Department of Parks and Recreation,RecreationCenters,http://www.nycgovparks.org/facilities/recreationcenters。

(2)委托運營。由地方政府所任命或委托社區組織進行相對獨立的運營。委托運營的具體模式有所差異，大致有任命委托和協議委托等形式。多倫多市政府公園局所屬10個公共社區中心采取任命責任制下的委托運營模式——管理委員會成員經社區成員選舉產生后由政府任命，不領取報酬，實行任期制(四年)[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.10,16.。溫哥華市公園與康樂局所屬24個公共社區中心采用一種協議責任制下的委托運營模式，即政府公園與康樂局與各社區(中心)協會(獨立注冊的社區非營利組織)簽訂委托運營協議，分工承擔社區中心的管理與服務(參見下頁圖2)[注]James E. Thornton, “Community Centers of Vancouver and their Adult Activities. in Adult Education in British Columbia”, Journal of Education, University of British Columbia, Vancouver. No. 18, 1971, p.55.。

(3)許可和租用。許可和租用制度也是政府部門委托運營的途徑之一。主要是將社區中心的某些設施(多功能室、體育館、網球館)按時間段(半天、全天或季度、年度)交由個人、俱樂部或其他社區組織租用或借用，供其自主開展項目和提供服務，政府部門則給予必要的監督和指導。這種許可租用制度有利于推動那些新興的服務項目在起步時期的發展，擴大社區中心現有設施的利用率。對一些達到非營利組織專業資質的長期合作伙伴，政府部門常免除其許可費或租金，以穩定和擴展現有的某些重要項目服務。

(4)資助經營(服務購買)。政府除直接運營或委托運營社區中心外，還投入經費資助社區非營利組織自主開辦或運營的社區中心。遍及西方各個國家的著名社區組織——鄰舍中心或社區睦鄰中心，具有悠久的推行慈善服務和社區發展的傳統，是政府部門項目資助的重點對象。政府部門一般也重視資助族裔社區文化中心的活動，以及在各類社區中心通過項目招標或服務購買形式擴大公共服務。政府對委托運營和資助經營的非營利組織有具體的資格規定。

(二)運行經費來源與專業人員構成

社區中心的主要運行經費來自地方政府常規財政投入、項目資助、會員付費、服務收費、場地租金和社會捐獻，具體經費來源結構與不同社區中心各自的管理運營模式有密切聯系。一般而言，由政府部門主辦的社區中心，經費較多來自政府財政預算；由社區組織主辦的社區中心，經費較多來自社會和公司捐獻。

西方國家的社區中心主要工作人員由專職人員擔任，功能完整的社區中心需要雇用各種崗位的專職人員。專業人員的配置標準主要與項目設置有關，指導少年兒童項目的專業人員配置比例標準較高。一般學齡兒童(5-12歲)項目的老師與學員的比例標準是1∶10[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.27.。在服務實踐中，專業人員的配置常常取決于服務項目的內容等級和收費額度，一般來說中高級培訓項目人員配置比例高于初級項目，以使得服務對象能夠得到充分的指導。

社區中心工作人員除了崗前基礎培訓，許多崗位需要具備專門的證書或課程文憑資格，如兒童服務從業證書、水上運動項目人員資格證書、體育科目教練證書以及其他急救、救生技能證書，社區中心員工繼續教育的要求包括接受年度或季度培訓。一些西方國家的大學和社區學院設有“康樂管理”專業(學士學位)，培養公園或康樂中心從業人員，主要課程涉及項目的技術指導、財務預算和服務評估。美國大多數州設有康樂管理繼續教育和資格認定的專業機構。全美康樂和公園協會負責授予的“公園與康樂專業人員證書”是全國性的從業資質證書。

(三)設施分級和服務標準化

除了在建設階段對社區中心的建筑規模和設施質量標準做出相應規定外，西方國家政府部門在社區中心后續管理和更新過程中，也發展出社區中心設施分級制度。如加拿大多倫多市對社區中心的各類運動場館、多功能活動室、內部餐廳等設施規模進行分級(特、A、B、C等4個級別)[注]Toronto City Council, Permit Allocation Policy, September and October, 2004.。這些設施分級指標可以用于對服務條件或等級的評估和制訂收費標準，也用于作為政府確定資助數額的依據。

西方國家社區中心已經形成一系列服務質量標準與評估方法，便于服務項目規范化推廣和服務過程的計劃與監管。如加拿大社區中心的兒童服務項目必須按照國家規定的“五大準則”(關愛、友好、參與、游樂、專長)進行設計和執行，各中心開辦的學前教育、游泳、體操技能等方面的訓練班需遵照全市統一的標準化課程內容；所提供服務指南的編輯格式實現統一和標準化[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.29.。

政府部門使用不同的工具評估和處理所屬社區中心的服務質量問題。包括：(1)網絡計算機信息平臺。從政府部門社區中心服務網站平臺自動生成的項目、課程和設施預訂情況的數據庫可以獲得服務參與和使用的基本信息。(2)常規的評估制度。如通過問卷、意見箱、接訪日、焦點小組等形式在每期項目結束后進行滿意度調查，定期征求服務對象、公眾和社區組織(如社區中心指導委員會)的意見反饋。(3)服務投訴制度。如服務對象有意見能按照明確的渠道進行投訴，相關責任部門則按照跟蹤處理程序(投訴紀錄、案情預估、解決方案)及時處理。通過這些評估發現，影響服務使用者滿意度的最重要因素有社區中心的安全、衛生條件和工作人員提供輔助服務的情況[注]Communities and Neighborhoods Team, Community Centre Satisfaction Survey: A Summary of Our Findings. Oxford City Council Locality Office, 2011, pp. 1-8.。

(四)項目分類和服務收費改革

目前西方國家社區中心針對居民的需要和條件，提供不同類型服務項目，形成了相對完整和成熟的項目管理體系。多倫多公共社區中心的服務項目被劃分為普通居民的注冊項目和限時項目，殘疾人的適應性項目和整合性項目，根據是否有政府專項財政補貼而區分的初級項目和中級項目以及特惠社區中心和非特惠社區中心(參見表2)。政府部門根據這些項目分類和中心分類，制訂相應類型服務的供給或管理計劃，調節財政資源與服務供給之間的關系。

表2 多倫多公共社區中心的服務項目和管理類型

資料來源：The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division,TheRecreationServicePlan2013-2017, Toronto, 2012.

注冊項目與即時項目的分類是西方國家社區中心服務管理現代化的重要內容之一。注冊項目是指那些需要經過提前申請登記并有專人指導的系列化課程，通常設定不同的學時，并分為不同的班級、學期和收費標準。許多注冊項目是標準化的，可以在不同的地點同時或銜接開設。2011年，多倫多在社區中心以及各類康樂設置主辦的注冊項目達6.3萬，主要有水上運動、野營、體育運動以及課外康樂活動，大部分參加者是兒童和青少年，占注冊學員的3/4以上[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.7.。即時項目指那些不需要提前登記、隨時可以參加的項目；絕大部分(90%以上)即時項目通常不收費。即時項目方便各年齡段居民選擇在自己自由的時間參與，尤其有利于提供代際和家庭成員的參與機會。隨著居民需求量和參與率的增長以及服務設施的增加，無論是注冊項目還是即時項目的數量都在增多。但是近年來西方國家社區中心開設的注冊項目在兩類項目中的占比日益增高，這標志著更多參與者的康樂活動趨于常規化。

多倫多市引入服務項目分級制度作為一個發展規劃工具，將社區中心的各類項目分成“初級項目”和“中級項目”兩大類。初級項目指滿足社區成員共同的最基本需要的項目，又分為普及性初級項目(在所有社區普及)和響應性初級項目(在重點社區設立)。中級項目指那些滿足特定發展性需要、使少數個人收益的項目(如私人高級培訓課程)。政府部門要求社區中心制訂出響應社區基本需要的初級項目“菜單”， 以此作為居民參與終生康樂的起步項目，并作為所有公共性社區中心的服務重點。政府將把對基本項目和從業人員的支持納入管理目標，并將政府資助項目中屬于基本服務項目的比重保持在80%以上[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.7, 55.。

長期以來，服務收費是關聯經費收入和活動參與的一個相互矛盾的問題。從20世紀90年代以來，西方國家一些城市增加服務補貼、減少服務收費，旨在擴大低收入者、殘疾人、兒童、青少年、老年人等人群對社區中心的參與。這些政策措施包括：第一，直接現金補貼。對低收入家庭的成員按年齡段給予固定的年度現金補貼信用額，供其用于所選擇的收費服務項目。第二，“特惠中心”制度。將低收入居民比率高(30%以上)的地區的社區中心列入“特惠中心”系列，其部分項目對成年人免費，所有項目對兒童、青少年和老年人免費。第三，免費的即時參與項目。主要是一些外展服務項目和針對不同背景、收入和需要人群的服務項目。[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, pp. 57-60。多倫多市自1999年設立“特惠中心”制度，在2011年取消了了針對成人的免費項目，保留了所有對兒童、青少年和老年人的免費項目。第四，間接現金補貼。對低收入家庭成員持有的社區中心會員卡(IC卡)輸入相應額度的服務繳費補貼(配額)，例如溫哥華的“閑暇通行項目”。這些措施體現了權利、公平和平等理念，也明顯提高了優惠人群的活動參與。

三、存在的問題與發展趨勢

一般而言，現代性反映出由欠發達到發達的社會變遷。然而現代化并不是一個均衡的過程，當代一些社會學家曾用“現代性斷裂”、“現代性沖突”、“現代性危機”等命題[注]文軍：《邏輯起點與核心主題：現代性議題與社會學理論的研究》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2002年第5期。解釋西方社會文化中存在的技術升級、權力墮距和利益格局難題。目前西方國家社區中心存在的各種問題也體現了現代性自身的進化梯度或多面性，主要表現在[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.56.：

第一，設施換代和服務升級問題。不少城市社區中心的數量、規模、項目和設施條件不平衡，尤其是老城區和新城區的社區中心的建設時間、功能設計、服務范圍、交通距離方面存在較大差異。早期社區中心的建筑設施無法滿足居民日益增長的多種需要，設施升級改造的資金壓力大。如2012年多倫多市一半以上社區中心的建筑使用時間已達 25-49年，約1/4的社區中心建筑使用時間超過50年，每年維修經費持續增加，在2013年已達 3億加元。各中心開辦的一些技能發展項目的培訓課程內容不統一，相互不銜接。

第二，服務使用公平的問題。(1)政府主辦或委托運營的公共社區中心相對得到更多財政資助，能提供更多機會平等的服務項目；非營利組織主辦的社區中心在服務規模和能力上達不到公共社區中心的水平；(2)一個社區中心的會員卡通常只能在本中心使用，需要多個會員卡才能使用其他社區中心的設施；(3)由于不同社區居民的收入差距，在服務使用中出現某種社會隔離；(4)有些社區中心給低收入居民提供補貼的“優惠卡”，常常不能在一些高收入社區的社區中心使用。

第三，社區中心的服務質量和志愿者參與問題。比如，開放時間不足以滿足需要，單獨針對女性群體的服務項目較少，對新移民和流動人口的服務存在信息連接和語言溝通上的障礙，優惠補貼手續和租用許可程序較為復雜，部分工作人員面對多文化背景人群的服務態度和能力有待改進；有“價值”、“創造性”和責任擔當的志愿服務機會不充分，存在著各種時間、崗位、申請手續、保險和責任、服務設施信息以及交通成本、激勵手段上的限制；與非營利組織和其他服務提供者的相互責任義務規定還存在不清晰之處等。

第四，內部管理和責任風險問題。一個城市的各個社區中心建立了基本的服務評估制度，但還沒有完全建立綜合性數據收集和地區性評估體系。政府部門有關社區中心的服務使用統計信息缺乏，影響了對服務改革的決策和執行能力。在優化和整合使用社區中心體系方面，政府部門與其他合作方難以達到一致意見；在角色和責任發生演變后如何提高風險管理和問責的水平。社區中心協會的經費收入不能最大程度投入服務，留存收益逐年增加[注]The Vancouver Board of Parks and Recreation, A Better Way Forward: A New Community Partnership Agreement, February 4, 2013. http://vancouver.ca/files/cov/2012-02-04_ParkBoardSpecialMeetingPresentation.pdf.。

第五，社區性與公共性利益的沖突與協調問題。在社區中心建設和運營過程中遺留下某些資產歸屬和管理職責不清的問題。如溫哥華市社區中心由地方政府部門預算資金、社區組織募捐資金和其他政府項目基金共同投入而建設，其中部分早期社區中心建設中來自社區組織的募集資金與來自各級政府的資金數量相當，就社區中心的資產屬性具有爭議。這種產權歸屬不清的情況，對合作運營各方界定和調整雙方的權利關系產生復雜的影響。2013年溫哥華有16個社區中心協會接受政府部門提出的新合作運營協議，統一開放所有包含政府財政補貼的服務項目；而另外6個社區中心協會則堅持先前合作協議有關自主權的規定，以及雙方合同執照中有關只有經雙方同意或根據一方善意下的充分理由才能終止運營權的規定，主張自主決定那些由社區協會著重補貼的服務，這些服務主要面向本社區居民或本社區中心協會成員[注]The Supreme Court of British Columbia legal proceedings: Hastings Community Association v. The Vancouver Board of Parks and Recreation, 2014 BCSC 80. 17.。雙方在服務取向和權責界線上的爭議僵持不下，甚至訴諸法庭裁決。不難發現即使是西方發達國家，在如何平衡社區中心的自主性與公共性、封閉性與開放性問題上，也需要經歷一個長期的過渡和磨合過程。

在各種失衡、矛盾和沖突過程中，社會現代性也在不斷重建自己的合法性基礎。針對社區中心服務中仍然存在的問題和面臨的挑戰，西方國家相關政府部門提出了相應的發展目標和改進措施，包括：

第一，全面提高服務項目的質量和標準化。在已經實現的兒童服務質量管理之外，提高其他各年齡段人群和各項目領域的服務質量，包括：各種工藝、教育、培訓活動分級進行，更多的中高級項目出現；傳統的救助性社會服務項目減少，教育和康樂性服務項目增加；加強在安全、健康和技能發展等方面的指標要求，促使服務效果最大化；協調和統一不同社區中心的服務項目，在名稱、內容、周期、收費等方面相對一致，實現各社區中心服務項目與居民終生康樂、教育之間的銜接；擴大和加強社區中心的跨社區合作，將分散的社區中心整合為統一的社區中心網絡；實行一卡通，提高計算機在線服務能力。

第二，實現服務公平原則，進一步提高社區中心的參與率和居民的參與能力。提供特殊服務，對學齡少年兒童和老年人普遍實行優惠收費；對低收入人群減免收費或半價收費，并提供相應外展服務,增加便于低收入者和其他弱勢人群的即時參與項目并給予特惠補貼，同時收集調查數據來了解居民使用社區中心的能力。溫哥華市公共社區中心所實行的“一卡通”制度和對低收入居民的間接補貼改革，使低收入居民可通過優惠卡平等地使用市內各個社區中心的主要服務項目。

第三，改進社區中心的服務項目推廣和志愿人員管理工作。包括提供更多的服務指南印刷品和網站信息，并通過社會媒體加大宣傳力度；改進社區中心服務項目注冊方法，使用不同年齡居民各自容易接近的方式進行項目注冊；通過建立統一的志愿者隊伍管理體系，有效溝通專職人員與志愿者的合作，完善志愿者招募、培訓、使用、監督、評估和激勵機制，包括給工作人員和志愿者編輯詳盡的《志愿服務指南》作為必要的參考工具書，開發網絡數據庫以聯系志愿者資源和進行籌款。

第四，提高政府部門對社區中心服務事業的管理水平。管理改革的重點是增強運營管理的可持續性、可問責性和透明性[注]The Vancouver Board of Parks and Recreation, Four Guiding Principles for a new Partnership Agreement, http://vancouver.ca/parks-recreation-culture/community-partnership-agreement.aspx;The Vancouver Board of Parks and Recreation, A Better Way Forward: A New Community Partnership Agreement (PPT), February 4, 2013. p.20.。包括擴大政府的財政資助，并通過梳理各類財產和強化統一監管，提高各社區中心管理組織的資金使用效率；加強政府部門內部和與社區組織之間在服務提供和信息交流中的溝通合作；制訂中長期發展規劃，堅持科學化和公平原則，優先重視社區中心設施建設和更新，持續改進面向大眾的服務；建立完善社區中心系統的服務評估和報告制度，使政府部門基于數據收集和分析清楚地確立發展目標，同時讓公眾了解未來項目和服務的發展前景。

四、結論及討論

從西方國家社區中心的建設與運營經歷，可以看到過去相對分散生活的社區居民日益增強其文化、康樂和信息活動的整合；社會各部門的專業化程度提升，分工和區域的相互依賴性加強；科學技術不斷發展是在通訊領域的廣泛應用促進了服務標準的提高；政府公共部門權力和服務范圍的日益增大，超越或取代了社區組織的自身利益和文化取向；大眾傳媒驅動的社會文化傳播也日益取代和削弱地方或社區文化習俗。這些具有進步性、合理性和不可逆轉的現代化實踐蘊涵著進化中的社會人文價值與市民參與權利所提供的動力。西方國家社區中心的現代性要素的擴張和提升可對中國提供一些有益的借鑒：

(一)提升對社區中心在現代經濟與閑暇生活中重要性的認識。現代化經濟與閑暇需求的發展，催生了公共性社區中心這一貼近社區居民的重要公共服務設施，改變了西方國家近代以來依托社區會館、教堂建筑和商業機構提供相應康樂服務的傳統主流模式。尤其是北美國家依托相對于歐洲國家早期工業化國家的優越地理條件和后發優勢，在現代城市發展過程中將社區中心建設作為提供公共康樂服務的重要途徑。社區中心作為一種先進的社會服務形式體現了居民需要的滿足和生活的質量，體現了城市規劃和社會管理的水平。2017年底，中國常住人口城鎮化率已經達到58.52%[注]國家統計局：《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》。，并將以每年1%的速度持續增長。然而人居環境的核心是人，而社區中心是最能反映居民需要的社區服務途徑之一。

(二)將社區(文化)中心建設納入公共服務設施建設體系。西方國家各級政府是提供普通居民公共文化服務的主體。各級政府需要為公民提供基礎性公共服務，包括公立學校的文體設施向社區開放(如多倫多172所公立學校的設施被政府協調使用[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017. Toronto, 2012, p.11.)。在這種體制下，職業化的文藝和體育通常以市場供給為主，而普通居民的康樂服務則是以地方政府部門供給為主。各級政府逐步樹立起確保社區中心經費充分性和均等化的責任，不僅提高了對社區中心的經費投入，而且改變了經費撥款的方式，建立了一套網絡撥款系統來調控中心經費的使用。西方國家的公共社區中心系統已經形成了成熟的管理機制：具有明確的政府職能部門(通常是公園局)主管，并協調其他公共部門參與；社區中心有固定財政投入并獨立運行；實行直接運營或委托運營。從中國公共(文化)政策上，城市社區中心的功能定位仍在辨識中；在建設管理實踐方面存在著民政部門、文化部門、宣傳部門多頭主導、分工模糊的問題。目前中國已經形成不同城區級別的文化館體系垂直格局，但還沒有形成城市社區性文化中心的橫向系統。新世紀以來上海等地率先啟動的新型社區文化中心建設已經提供了重要經驗，需要給予進一步的總結和倡導，并將社區中心作為核心指標之一納入中國公共服務體系評估和文明城市評選的標準體系。

(三)解決社區中心如何以社區為基礎的功能定位和規模定位的難題。通過借鑒發達國家的經驗，中國可對社區中心的服務范圍、規劃布局、基本設施定位和分級等方面作出明確規定，注重根據社區居民的基本需要進行功能設計和確定建筑規模，形成長遠和高水平的社區中心建設和發展規劃。目前的中國城市公共性社區中心作為綜合性的文化服務設施，已經具有開展文體活動、技能培訓和社會活動的多種功能。但中國的社區中心建設先后形成以民政部門主導的“社區服務中心”和以文化部門主導的“社區文化中心”兩類功能定位；同時在社區管理體制中存在著“居委會社區”和“街道社區”兩種模式取向，使得社區中心的管理主體存在明顯的層次差別(居委會和街道)；專建的城市社區中心極少，已經開發的城市社區中心主要是經過建筑改造而成，因此需要對綜合功能作出進一步設計，加大建筑面積和設施規模，提升應有的服務質量和規模效應。

(四)發揮社區組織在社區中心管理中的重要作用。無論在英國、加拿大還是在美國，各種社區協會、社區中心協會或由社區組織主辦的社區中心都體現出以公民參與為核心的社區治理模式。通過社區中心的多模式建設和運營的發展，可以看到國家與社區的關系以及發生的轉換或變化。政府部門和社區組織在社區中心的建設開發和管理利用過程具有各自不可或缺的地位和作用，形成一種Duit and Galaz所界定的強治理結構，即強國家、強社會模式[注]A. Duit , V. Galaz, “Governance and Complexity: Emerging Issues for Governance Theory”, Governance, 21(3), 2008,pp.311-335.。尤其在加拿大，社區中心協會作為更高層面社區(居民)協會的成員之一，形成更專門化的主體力量參與社區中心的管理。從現有政府職能部門管理體制下，需要對社區服務中心和社區文化中心進行整合：直接管理或委托運營主體由居委會向街道辦事處(市、區政府)提升，政府主管部門由民政部門向文化部門轉移。目前中國大部分城市社區中心還不是獨立的法人機構，難以實現穩定的服務職能。只有賦予社區中心獨立的法人地位，才能使其獲得爭取資源的充分機會，以及來自社區居民的巨大促動力。

(五)提升社區中心的人員專業化和服務標準。西方國家社區中心的基本管理和服務崗位最早實現了專職化，由具備職業資質和能力的人員承擔服務職責，以提供滿意的服務為宗旨，并擁有了固定和穩定的服務使用人群(顧客)。社區中心提供的各項服務也具有專業性：一方面核心服務由具備相關文憑資質的專業人員提供，另一方面整個服務過程按照一套科學的程序、規范和標準來執行。中國城市社區中心建設總體上還處于起步階段，還沒有實現工作人員的職業化、專業化和形成較為成熟、健全的服務標準。政府文化主管部門目前已經針對縣城、小城市、中等城市和大城市擬訂了文化館站的標準[注]文化部：《文化館建設標準》(建標136-2010)，《文化館建筑設計規范》(JGJ/T41-2014)，《鄉鎮綜合文化站建設標準》(建標 160-2012)，以及《文化館等級必備條件和評估標準》(《文化部辦公廳關于開展第四次全國文化館評估定級工作的通知》附件1-4，2015)和《全國鄉鎮綜合文化站評估定級標準指導綱要》(《文化部辦公廳關于開展第一次全國鄉鎮綜合文化站評估定級工作的通知》附件，2013)；國務院辦公廳：《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》(國辦發〔2015〕74號)。，但這些文件還都不是專門針對公共社區文化中心的標準；需要根據實際形勢的發展變化，制訂相應的人員配置、設施要求和服務標準。從發達國家的經驗看，新建社區中心的服務功能需要具有綜合性，并達到與居民需求發展相適應的空間規模。同時需要將網絡服務能力建設作為社區中心建設及現代化的重點之一。目前上海市的社區文化活動中心主網站系統已具雛形，仍需要進一步強化各中心的子網站建設，提高信息發布、活動注冊和統計等方面的功能?，F代服務機構的前廳接待臺和服務指南手冊是其不可或缺的服務手段，各地社區中心可在這些服務設置方面率先突破。

(六)處理好基本運營模式與多種運營模式的并行發展問題。不同西方國家的社區中心功能(概念)和管理模式有所不同。在英國大量的社區中心(社區會所)是由地域性社區組織運營，雖然也提供一些文體服務項目，但通常以提供(出租)空間設施的形式，多由家庭或其他社區團體自行開展康樂、社交和教育活動；社區協會作為鄰里組織，其任務目標和領導人職能較為綜融性而不是專門化。在美國、加拿大、新西蘭等移民國家，在地方政府部門的主導作用下出現了大型開放性和綜合性社區中心，提供更多樣化的康樂服務項目。如同國內已經形成的城區文化館系統一樣，公共性社區中心的功能與規模也具有特定的客觀規定性。目前全國各地對公共社區中心建設和運行的基本模式還沒有形成較為一致的認識，需要政府主管部門協調各方進行更深入的調研，以形成有利于今后規范化、可持續發展的指導方案。基于發達國家的經驗，公共性社區中心、其他公共文體設施、民間非營利社區活動中心以及商業性康樂設施是一個相互補充的服務體系。如英國的Sporta便是一個康樂和文化性社會企業的全英協會組織[注]Sporta,Social Enterprises within Culture & Leisure, http://sporta.org/.。隨著中國群眾性公共文化服務的發展，需要對各類性質的文化服務機構和設施作出相應協調和規劃，更好地發揮多種機構服務模式的互補作用。