PPP模式下公共基礎設施資產價值的確定

王阿妮

摘 要：2018年1月1日，《政府會計準則第5號――公共基礎設施》開始實施。加強公共基礎設施資產價值的核算對于完善我國國有資產管理體系具有重要的意義。隨著PPP模式被越來越多地應用于各類公共基礎設施的建設，關于PPP模式下公共基礎設施資產價值如何確定是實踐中遇到的難題。筆者基于政府視角分析了PPP模式下公共基礎設施資產價值確定的影響因素，并從價值確認及計量兩方面提出建議。

關鍵詞：政府會計準則;公共基礎設施;資產價值

一、引言

公共基礎設施資產價值的核算對于完善我國國有資產管理體系具有重要的意義。《政府會計準則第5號――公共基礎設施》中第三條提出采用PPP模式形成的公共基礎設施的確認和初始計量，適用其他相關政府會計準則。然而，截至目前，這里所指的其他相關會計準則尚未出臺，屬于政策空白期。第四條關于公共基礎設施的確認主體規定，若政府會計主體以政府購買服務方式委托企業或其他單位代為管理維護的公共基礎設施，其確認主體為委托方。

PPP模式作為公共基礎設施中的一種特殊的項目運作模式，自2013年以來，隨著相關配套政策的密集出臺，被越來越多地應用于各類公共基礎設施的建設中。為了進一步加強公共基礎設施資產的管理，財政部資產管理司起草了《行政事業性國有資產管理條例（征求意見稿）》，其中針對《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令35號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令36號）中行政事業單位占有、使用以外所支配并提供給社會公眾使用的國有資產缺乏有效約束，導致監管真空問題，明確提出了行政事業性國有資產除了行政單位、事業單位占有、使用的以外，還包括由各單位支配并提供給社會公眾使用的，依法確認為國家所有的各種經濟資源，從而涵蓋了公共基礎設施、保障性住房、國家儲備物資、政府收儲土地、旅游資源、國有文物等資產。同時，對于公共基礎設施等用于社會公眾使用的資產，規定可以實行所有權與經營權分離的原則，采取政府與社會資本合作的方式設計、建設、管理和運營。運營單位在合作期間內享有項目資產經營權，合同另有規定的，從其約定。為進一步防范政府債務風險，要求各級地方政府購置、建設公共基礎設施等資產，應當根據財力狀況和地方發展實際依法決策，納入預算管理，不得違規舉借政府債務，不得違規提供擔保，公益性基礎設施不得用于融資擔保。

可以看出，征求意見稿從政策層面鼓勵以PPP模式購建公共基礎設施。但是關于公共基礎設施資產價值的確定，征求意見稿提出參照一般資產的價值的確認原則，即成本法計價，無法通過歷史成本或者重置成本確定價值量的，可以自行組織專家進行評估，并根據鑒定意見計價核算。

因此，研究基于政府視角的PPP模式下公共基礎設施資產的價值確定問題，對于滿足新形勢下國有資產管理的需要，填補政策空白，彌補監管缺位等具有重要意義。

二、PPP模式下公共基礎設施資產價值確定的影響因素

按照《政府會計準則5號》，公共基礎設施是指政府會計主體為滿足社會公共需求而控制的有形資產，是一個有形資產系統或網絡的組成部分，具有特定用途且一般不可移動，主要包括市政基礎設施、交通基礎設施、水利基礎設施和其他公共基礎設施。PPP模式下公共基礎設施資產價值的確定涉及參與各方的利益因素及項目所受環境的影響，具體表現在項目運作的具體方式、公共基礎設施所提供的公共產品或服務的定價以及折現率的選擇三個方面。

（1）具體項目運作方式。在我國，PPP項目的運作方式主要分為購買服務類、特許經營類和股權合作三大類。其中購買服務類包括“委托運營”和“管理合同”兩種運作方式;特許經營包括“轉讓―運營―移交”、“改建―運營―移交”和“建設―運營―移交”三種運作方式;股權合作類則主要是以“建設―擁有―運營”為主的運作方式。不同的運作方式，社會資本參與程度不同，其中股權合作類社會資本參與程度最高，風險也最大，購買服務類社會資本參與程度最低，風險也最小。顯然，對于政府會計主體而言，同屬PPP模式，不同的項目運作方式，公共基礎設施資產是否移交，以及移交時點不盡相同，其價值是否確認以及確認的時點也必將不同。

（2）公共產品或服務的定價。公共產品或服務定價是公共基礎設施資產價值確定的主體影響因素，也是PPP項目決策的關鍵影響因素。總體上來說，公共產品或服務的定價與公共基礎設施的初始投資額具有正相關的聯系，而初始投資額則直接影響其資產價值的計量，初始投資額大，定價則應更高，資產的價值計量則越大。同時，由于公共產品或服務的自身特點，項目定價的高低還與政府、社會資本投入方、公眾、具體的承包商或運營商、項目的特征以及環境等因素有關。

（3）折現率的選擇。折現率是指一定條件下的收益率，表明某項資產取得收益的收益率水平。在公共基礎設施建設時，是選擇政府投資還是PPP模式，需要通過物有所值評價，物有所值評價就涉及折現率的選擇問題，如何選擇直接影響著評價的結果，可能導致不同的PPP運作方式。同時，在確定的PPP運作方式下，公共基礎設施資產價值的確定可能涉及移交時資產價值的評估，也會涉及折現率的選擇問題。目前，關于PPP項目折現率的取值，無論是學術界還是實務中都莫衷一是，不同國家對于PPP項目折現率也不相同。

三、PPP模式下公共基礎設施資產價值的確定

1.公共基礎設施資產的確認

一項資產價值的確定包括確認和計量兩個方面。確認包括以下三個方面，一是確認的主體，即“誰來確認”問題;二是確認的條件，即“是否可以確認”問題;三是確認的時點，即“什么時間確認”問題。那么，基于政府視角的PPP模式下公共基礎設施資產價值的確認，確認主體即為政府會計主體，其面臨的主要的問題是確認的條件和如何確認的問題。

傳統意義上資產的確認主要是占有、使用的產權明確的，并能夠帶來收益的有形或無形財產。在PPP模式下，公共基礎設施的確認還包括由政府會計主體支配的提供給社會公眾使用的資產，其產權關系因PPP模式的具體運行方式不同而不同，資產的確認需要根據具體運行方式分類區別對待，具體見表1。

2.公共基礎設施資產價值的計量

根據PPP模式下公共基礎設施價值確認的分析，除BOO運作方式以外，其他項目運作方式，都是對存量資產價值的確認，但政府購買服務類和特許經營類運作方式的不同在于產權是否變動。我們認為對于產權未發生變動的政府購買服務類存量資產的計量，我們應當嚴格遵循歷史成本原則進行會計計量;而對于特許經營類的運作方式，則應資產評估價值為依據進行會計計量。

（1）政府購買服務類公共基礎設施資產的計量。在政府購買服務類運作方式下，公共基礎設施資產價值的計量應當按照歷史成本的原則，以購買的公共基礎設施的實際發生的成本來計量，客觀地反映資產的實際價值量，通常來說，以經審計的竣工決算書作為公共基礎設施的取得成本，減去計提的必要的減值準備和折舊進行計量。

（2）特許經營類公共基礎設施資產的計量。在特許經營類運作方式下，公共基礎設施資產的計量應當就資產論權益，以評估價值為依據進行會計計量，反映的是公共基礎設施的效用，也能為雙方決策行為提供公平的價值尺度。

資產價值的評估不是針對資產本身的客觀價值和內在價值的評估，而是對一項資產在一定條件下的所能產生的價值的評估。因此，資產價值評估方法的選擇是基于價值類型的選擇，而價值類型是與評估目的相適應的。也就是說評估目的決定價值類型選擇，價值類型決定評估方法的選擇。那么基于PPP模式中特許經營類運作方式下的公共基礎設施在資產移交時價值的評估目的，是基于該項資產按其正在使用的方式和程度將來對政府的貢獻，也就是它能夠給政府帶來的價值。因此價值類型選擇在用價值，考慮到目前PPP模式下公共基礎設施成功案例數量的局限，評估方法建議不采用市場法，而選擇收益法進行評估。

需要說明的是，r的選擇可以采用不同的方法確定，筆者認為基于政府視角需要按照政府部門風險確定，采用社會時間偏好率（SRPR）法更為準確，即政府因為放棄現在消費進行投資而希望在未來得到的回報率。

本文基于政府視角，研究了PPP模式下公共基礎設施資產價值的確定，為政府會計準則制定提供政策參考。給出的建議從價值確認和計量兩個方面展開，一是不同的PPP項目運作方式資產價值的確定與否及確認時點不同，應分類區別對待;二是政府購買服務類運作方式遵循歷史成本進行會計計量，特許經營類運作方式采取收益法評估，并以評估價值進行會計計量。

參考文獻

1.張彥春.PPP項目運作方式選擇研究.建筑經濟，2017（1）.

2.趙青.淺析《政府會計準則第5號――公共基礎設施》.財會通訊，2017（11）。（責任編輯：蘭卡）