農村人居環境治理的困境與出路

毛暉 張鴻景

摘要：隨著我國農村發展水平的提高，村莊人居環境問題也日益突出。目前，我國農村人居環境主要面臨垃圾處理、污水排放、廁所建設等問題。借鑒美國和日本的鄉村治理經驗，我國應努力構建政府、企業、村民的多元共治模式，加大政府投入，強化企業責任，提高村民環保參與力度，統籌處理好鄉村人居環境治理的問題。

關鍵詞：農村人居環境;環境治理;多元共治

2018年，中共中央辦公廳等印發實施了《農村人居環境整治三年行動方案》，提出了詳盡的村莊環境規劃、建設和管護的機制，著力實現人居環境改善、村莊環境整潔、農民環境意識增強的目標。反觀我國農村人居環境的現實狀況，垃圾處理、污水排放、廁所建設等方面還不盡如人意。對此，我國應努力構建政府、企業、村民多元共治的模式，統籌處理好農村人居環境治理問題。

一、 我國農村人居環境治理的現狀

1.垃圾處理支出不斷增長，但無害化處理水平仍待提高

農村生活垃圾的隨意丟棄，不僅影響了村容村貌，也不利于村民身體素質和生活質量的提高。因此，我國政府將生活垃圾處理作為環保行動的重點，農村生活垃圾處理支出逐年提高，與城市生活垃圾處理支出的差距也逐年縮小。2016年，農村生活垃圾處理支出為1103322萬元，比上年增長24.84%①，且支出水平與城市接近。

不過，盡管支出增幅較大，但由于在源頭控制、終端歸集上不如城市管理到位，農村生活垃圾的無害化處理水平仍比較低。2016年，城市生活垃圾無害化處理率為96.64%，② 而同年鄉村生活垃圾處理率為70.37%，鎮鄉級特殊區域生活垃圾處理率為63.85%。③

2.村域改水受益程度較高，但污水治理和監管力度不足

由于村莊污染面分散，污水排放呈無序狀態，而洗浴生活用水污染、養殖業的糞污、村域工業廢水均會對農村的水體產生影響，農村的改水治水工作迫在眉睫。國家對此高度重視，農村改水④累計受益人口呈整體上升的趨勢， 2014年達到91511萬人，累計受益率達到95.6%。⑤但是，污水處理仍是農村環境改善的短板。2016年農村污水治理率僅為22%，遠低于城市89%的處理水平。⑥

同時，由于農村面積廣闊，地方設施和人員配備有限，國家對農村的水體檢測和監管難以落實。2018年9月，全國地表水水質總體呈輕度污染狀態⑦，在設置的1940個地表水國考斷面中，Ⅳ類及Ⅳ類以下水質斷面占比達到27.6%。①然而，國控監測斷面極少設置在縣及以下地區，②受檢的河流主要是干流和一二級支流。而通向農村的水域多為二級以下的支流，這就造成農村污水監管的真空，阻礙了農村污水的有效監測和治理。

3.廁所革命尚需推進，綜合處理措施有待加強

近些年來，政府開展“廁所革命”，引導農村新建住房配套建設無害化衛生廁所。農村衛生廁所普及率逐年遞增，至2016年，農村累計使用衛生廁所的戶數達到21460萬人，普及率超過80%。③

但是，地方政府往往強調廁所的配備建設，而對廁所節能設備、水循環裝置和廢物資源化的綜合處理上，缺少管制措施。因此，“廁所革命”尚未成功，距離農業黑水（即廁所污水）全民治理的目標還有差距。

二、我國農村人居環境治理的困境

在治理農村人居環境的過程中，除了政府環保投資不足之外，企業社會責任缺失和村民環保意識缺乏都是重要的制約因素。

1.政府環保投資不足

政府對農村環境投資不足，體現在以下幾個方面：

首先，環境治理投資總量不足。2016年，我國環境污染治理的投資總額為9219.8億元，僅占當年GDP總額的1.24%，低于發達國家2%～3%的投資水平。④

其次，政府環境投資“重工業，輕農業”。環境治理投資多數被用在了工業污染治理項目投資和城市環境基礎設施建設投資上。而撥付給農村的環境治理資金，多數被用在了高污染企業的污染處理設施上，對于化肥、農藥和固體廢物的處理和管制較少。

再次，環境投資“重城市，輕鄉村”。長期以來城鄉二元化的發展模式，使鄉村在籌措環境資金時面對更多阻礙，導致鄉以及鎮鄉級區域環保基礎設施建設不足，垃圾處理投資和污水治理投資僅占當地公用設施投資的5.1%和3.4%。⑤而在日本的環境投資結構中，污水、垃圾等污染的基礎設施建設投資額占地方政府環境預算的80%以上。⑥

最后，資金較少投資于監測體系中。對于農村污水等污染，缺乏明確細化的監測方法和監控體系，導致治理效果和資金投入不匹配。

2.企業社會責任缺失

鄉鎮企業多具有規模小、布局分散、技術水平低、設備落后等缺點。一些村域內的高污染、高能耗企業為了自身利潤最大化，與地方利益集團合謀，以求減少排污成本。有的村域企業甚至建立露天污水池，通過地下滲漏和自然蒸發的方式來排放污水。

企業如缺失社會責任，在鄉村肆意排污，則將對農村人居環境造成不可估量的損害。這些排放的工業污染，如果不經過嚴格過濾處理，將對村莊環境和村民的生產生活產生不利影響，長此以往，則會威脅身體健康和環境安全。近年的株洲水稻鎘污染事件是這方面的典型案例。

3.村民環保意識缺乏

有關數據顯示，我國環境宣傳教育力度有待加強。2015年開展的社會環境宣傳教育數為12175次，涉及人數達3035.5萬人，累計建立環境教育基地2345個。⑦相對于我國近6億鄉村人口來說，環境宣傳教育的力度還遠遠不夠。①

首先，農民缺乏化肥、農藥的適量意識。為了保證糧食的充足供給，農民往往不得不加大種植業的投入力度，尤其是化肥的投入，片面追求高產和短期收益，從而加劇農業污染。2016年，全國化肥使用量為5984.1萬噸，平均施肥量為443.5千克/公頃，遠超出國際公認的安全上限225千克/公頃。②

其次，農戶的養殖規模小且形式粗放。農戶進行獸禽養殖時，缺乏科學的養殖基地設計，這既不利于產值的增加，也不利于水體和土壤的保護。畜禽養殖業的有機污染物排放量巨大，化學需氧量和總磷排放量已經達到農業源污染總量的96%和65%。③由此可見，應將禽獸養殖業作為污染防治的重點行業，予以高度重視。

最后，農民的環境維權意識較差。當村域內企業對當地造成污染時，多數村民不清楚維權的渠道和方式，而不得不承受環境損失。同時，村民對環保非政府組織的認知程度也不高，很少向其尋求幫助。

三、鄉村環境治理的國際經驗借鑒

美國、日本等發達國家在解決鄉村的環境污染問題上，取得了顯著效果。盡管其農村經濟發展水平相對較高，但其多元共治的模式、自治管理的理念和非政府組織的有效介入值得我國借鑒。

1.美國鄉村環境治理的經驗

近些年來，美國聯邦和州政府通過農村專項資助、引入社會資本、建立農村社區等措施，積極開展鄉村環境治理，形成了聯邦與州政府――家庭公司④――農戶多元主體的治理模式，取得了較好的成果。

首先，聯邦和州政府各設專項資助。聯邦政府成立農村發展部，致力于農村公用設施和環保設施的建設。而州政府開設專項資金，用于農村污染的治理，同時對發展生態農業、循環經濟的個人或部門，采取補貼和稅收優惠的措施。

其次，農村垃圾處理引入社會資本。農村的生活垃圾治理多由家庭公司承擔，從而保證家家戶戶的垃圾都得到處理。政府則根據各地特點，規定垃圾治理的收費和處置標準，可回收的垃圾，則用于道路鋪設等工程。

最后，建立NGO（“非政府組織”，即“Non-Governmental Organizations”的英文縮寫）性質的農村社區。農村社區是根據美國法律所建設的、由農民自發組建的自治體。在環境治理中，農戶不僅可以直接參與村莊的環境整治行動，還通過開展環保宣傳，來普及更加健康的生活方式。

2.日本鄉村環境治理的經驗

從20世紀60年代起，日本就高度重視鄉村環境的治理，并出臺了《凈化槽法》《農藥管理法》等法案，分別就鄉村污水治理和農業污染等問題做了詳細規定。近些年來，日本農村環境污染治理成效明顯，除了實行垃圾分類，大力發展節能環保產業外，還呈現出自身的治理特色。

首先，各基層自治體自主決定“環境友好型農業”的發展規模和形式，同時由第三方認證機構對農業生產嚴格把關。生態農戶需要進行申請才能獲得種植許可，農產品需要控制化肥和農藥的用量才能獲得認證。

其次，行政機關、用戶、行業機構三方共治，解決農村環境設施問題。農戶以每戶為單位，向地方行政機關提出環保設施的申請，政府部門對項目進行審批。在獲得實施許可后，再由第三方審查機構對環保設施進行審核監督。

最后，環保NGO分布廣泛。在日本，約8000個人口就有一個環境保護的NGO⑤，其涵蓋的范圍涉及多個方面：有針對資源循環、美化環境的組織，有針對環保教育、推廣綠色生活方式的組織，也有進行環境質檢、提出政策建議的組織。日本環保NGO的運行，不僅依靠政府的資金支持，還通過環保項目收費、第三方環保服務費，獲得運營資金。

四、實現農村人居環境多元共治的政策建議

借鑒發達國家的環境治理經驗，并結合我國農村的治理現狀，我國應積極轉向政府、企業、村民的多元共治模式，提升政府投入、企業責任和村民參與力度，統籌解決鄉村人居環境治理問題。

1.加大政府環保投入

根據世界銀行的研究報告，只有當環境保護投資到達國民生產總值的2%―3%時，才能有效改善環境。因此，針對農村環保基礎設施不足的問題，政府應該加大財政投入，并積極推進垃圾清理、廁所改進等，使農村治理標準化、規范化和常態化。

此外，應完善農村生態轉移支付制度。對于自然保護區眾多的地區，中央應該給予更多的縱向轉移支付。而省內、省與省之間也可構建生態補償機制，實施橫向的轉移支付制度。

2.強化企業社會責任

強化企業的環保責任，首先應加強法制建設。2015年施行修訂后的《環境保護法》，強化了企業污染的防治責任，加大了對環境違法行為的法律制裁。2018年1月1日起，《環境保護稅法》開始實施，排污的“費改稅”拉開序幕。在完善環保立法的同時，今后應嚴格執法，強化對企業排污的法律約束。此外，還應健全鄉村企業排污的檢測體系，包括建立統一的污染源檢測指標、引入先進的污染監測技術和培訓專業的技術人員。

其次，鄉村企業應積極轉變粗放式的生產方式，通過改進技術，提高生產效率，減少污染排放。隨著社會環保意識的提高，肆意排污的企業往往受到公眾的輿論譴責。因此，鄉村企業應當通過合理規劃生產和經營活動，取得環境保護認證①，樹立起環境友好型企業的形象，以擴大自身影響力，進而贏得消費者的認可、獲得更多的市場。

另外，還應鼓勵社會資本投入農村環境基礎設施建設，如垃圾處理、清潔能源開發、合同節水管理等。政府在健全社會資本引入制度的同時，也應規范社會資本在農村環保項目中的實施運營。對于適合引入社會資本的村域，應通過公開招標和談判的方式，嚴格審核競標公司的財務信息、信用情況。為了確保項目順利實施，應做好前期的效益評估和后續投入的跟進和監督，并健全風險預警機制，確保社會資本得到安全和高效的使用。

3.提高村民環保參與力度

一方面，加強農村環境宣傳教育。我國可以借鑒國際經驗，建立起完整的環境教育體系。通過在鄉村中小學開設環境教育課程，舉辦環保知識競賽等，從小培養公民的環保意識。而除了政府部門之外，環保NGO還可以通過開展環保知識講座，發放環保宣傳冊，建設環保微信公眾號等方式，來提高公眾對污染問題的關注。

另一方面，提高村民參與環保治理力度。村民既是村莊污染的受害者，也是污染治理行為的受益者，因此應當鼓勵他們積極參與到村莊治污行動中來。對于參與有困難的村民，還可以通過求助環保NGO，尋求專業化的幫助。提高村民對污染治理等公共事務的參與力度，有利于各方實現良好互動，推動農村人居環境治理。

參考文獻

1.安樹民，張世秋.試論中國環境投資的市場化運作.中國人口、資源與環境，2004（4）.

2.陳大洲.管窺我國PPP模式下的農村環境治理.江西農業學報，2014（11）.

3.杜江，羅珺.我國農業環境污染的現狀和成因及治理對策.農業現代化研究，2013（1）.

4.杜焱強，劉平養，包存寬，蘇時鵬.社會資本視閾下的農村環境治理研究――以欠發達地區J村養殖污染為個案.公共管理學報，2016（4）.

5.范彬，武杰瑋，劉超，嚴巖.美國和日本鄉村污水治理的組織管理與啟示.中國給水排水，2009（10）.

6.焦必方，翟孝強.日本“干凈”的農村現代化得益于何？.環境保護，2010（19）.

7.李威.美國農村垃圾治理經驗與啟示.決策咨詢，2014（1）.

8.羅亞娟.鄉村工業污染中的環境抗爭――東井村個案研究.學海，2010（2）.

9.毛暉，余爽.地方政府環境治理的激勵機制與優化路徑.新視野，2017（5）.

10.亞洲開發銀行.安徽省農村環境保護與治理研究.經濟研究參考，2013（64）.

11.張海濤，任景明.我國畜禽養殖業污染防治問題及國外經驗啟示.環境影響評價，2015（6）.

（責任編輯：劉海琳）