地方政府債務管理研究

王曙光 倪語晗

摘 要：近年來黑龍江省地方政府債務問題逐步凸顯，針對其存在著地方政府債務管理機制弱化、地方行政行為動機出現偏差和地方政府債務監管仍有缺位等問題，提出健全地方政府債務管理機制、完善地方行政人員晉升考核制度和加大地方政府債務監管力度等建議。

關鍵詞：黑龍江省;地方政府;債務管理

一、黑龍江省地方政府債務管理的現狀分析

1.地方政府債務基本狀況

（1）地方政府債務規模。黑龍江省地方政府債務規模在全國處于中下游水平，以2017年為例，年末地方政府債務余額為3454.57億元，位列全國31個省市的第22，分別是黑龍江省一般公共預算收入（1243.31億元）和地區生產總值（15902.68億元）的2.78倍和0.22倍;從管轄地市看，哈爾濱、佳木斯和伊春三市債務總量壓力較大，其中哈爾濱市債務規模最大。因自身財力較弱，黑龍江省地方政府債務規模呈不斷擴大態勢，地區增收乏力，諸多政府投資或擔保項目在兩三年之后收入甚微。另外，較多的糧食的虧損補貼和風險基金也擴大了地方政府債務規模，增加政府直接債務的同時，誘發了地方政府隱性債務。

（2）地方政府債務結構。黑龍江省地方政府債務結構總體上優于吉林和遼寧兩省，根據黑龍江省政府性債務審計結果統計數據，2013年各級地方政府負有償還責任的債務2042.11億元，負有擔保責任的債務1049.89億元，可能承擔一定救助責任的債務496.12億元，并將2013年的債務審計結果與2012年進行比較，如圖1所示政府債務總體呈增長趨勢。

2014年10月《預算法》的修訂，明確闡釋了政府舉債主體、限額和存量債務。在新政策實施下，2015和2016年黑龍江省政府債務余額限額分別為3422億元和3165億元，政府債務余額分別為3046億元和3129億元，地方政府債務結構不斷好轉。

2.地方政府債務管理政策

（1）國家層面政府債務管理政策。2014年9月國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確規定加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務實行規?？刂坪皖A算管理;2015年12月財政部印發了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，要求強化債務限額管理，建立健全債務風險防控機制及妥善處理存量債務;2016年11月國務院辦公廳發布了《地方政府性債務風險應急處置預案》，將政府性債務風險分為四個等級，實施分類應急處置。

（2）黑龍江省政府債務管理政策。2018年1月黑龍江省人民政府出臺了《關于進一步加強政府性債務風險防控和化解工作的意見》，規定在省政府統一領導下，堅持“一級政府一級預算”原則，合理劃分政府與企業間的責任，致力于實現風險自擔及“借、用、還”相統一;2017年6月黑龍江省人民政府印發了《黑龍江省政府債務風險應急處置預案的通知》，將政府性債務風險分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，實施債務風險分類處置。

二、黑龍江省地方政府債務管理的問題分析

1.地方政府債務管理機制弱化

（1）地方政府債務管理權責劃分不清。一是地方政府債資金多頭管理，因其債務主體多元化，以致諸多貸款單位就是管理單位，存在著單位自貸、自管和自支等情況，地方政府管理人員無法準確把握債務底數;二是地方政府挪用、拆借和占用債務資金，部分地方政府以城投建或社會公共事業項目為擔保進行借債，但借款資金未能有效進行?？顚Ｓ茫慌沧魉谩?/p>

（2）缺乏專業化的政府債務管理機構。目前地方各級政府未設立統一的政府債務管理機構，僅有財政部門對中央財政轉貸地方政府的地方債和地方政府在國外金融機構的貸款進行監管，對地方政府融資平臺和城投債項目缺乏全面系統的管理，使得地方政府存在多處備案、多頭立項等違規現象。黑龍江省各級地方政府除向銀行等金融機構借款外，還有向個人、單位集資的情況，因未設立專門機構對政府債務進行管控，及早安排償債資金，在債務風險發生時政府部門被迫進入，最終導致多頭債務由財政買單。

2.地方行政人員行為動機出現偏差

（1）過度依賴城市設施建設。公共選擇理論認為，政府行政人員實際上是“理性經濟人”，任職期間常常會隱瞞一部分債務。特別是在以GDP為地方行政人員主要績效考核指標的前提下，行政人員為追求和實現自身利益的最大化，忽視地方經濟發展實際情況，大量融資，從而擴大了債務規模。

（2）地方政府存在盲動投資。根據競爭環境下社會福利最大化悖論，即行政人員為追求社會福利最大化產生了非理性行為，特別是在各級地方政府盲目競爭的情況下，為搶占先機，未進行項目可行性研究就盲動投資，致使大部分投資項目處于低水平的重復建設，收益甚微。黑龍江省投資實行代建制模式，短期內極大地促進了地方經濟的發展，但長期看無疑造成政府償債能力與償付義務的時間差，擾亂了地方政府對累積債務的判斷，導致地方政府決策上的偏差，加大了政府債務管理難度。

3.地方政府債務監管仍有缺位

（1）地方政府債務管理主體監管缺位。黑龍江省政府尚未建立統一、完善、規范的債務管理主體監管機制，其地方政府債務仍處于自我決策、自我監督、人為內控的狀態，地方政府債務管理缺乏全過程的目標監控，口徑監控也相對松散。黑龍江省財政部門作為債務管理的主要管理部門在地方政府債務管理過程中并未發揮應有的作用，相關政府部門與金融機構之間存在多重利益和合作關系，債務監管主體的缺位必然會擴大政府債務規模，誘發債務風險的發生，甚至誘發系統性的金融風險。

（2）地方政府債務外部監管力度不足。有效的外部監管是強化債務管理、提高監管質效的重要環節，但目前黑龍江省地方政府債務的外部監管仍較為薄弱，諸如外部監管主要停留在立法和司法等部門，即在實際債務監管過程中停留在宏觀層面，作用有限;獨立的第三方債務監管機構較為缺乏，且在實際工作中以非營利組織為主體的第三方監管機構參與監管政府及其相關單位債務管理較少;社會公眾的監督渠道不暢通，從當前政府債務分類上看，公眾只能略知政府顯性債務情況，而對風險較大的政府隱性債務尚不了解。

三、強化黑龍江省地方政府債務管理的建議

1.健全地方政府債務管理機制

（1）完善政府債務管理問責機制。一是明確地方債務管理主體責任，清晰界定政府行政人員債務管理權責，根據債務期限及行政人員任期的情況，合理劃分各自在事前舉債、事中管理、事后償債方面的責任，防范挪用、拆借和占用債務資金等情況。二是實行政府行政人員終身責任制。即對于過度舉債、違規舉債等行為，相關負責人、擔保人無論在晉升、退休還是調離都要依據問責制來承擔責任，除了對舉債決策和管理使用債務的具體責任人問責外，要切實加強對“多人決策”的問責，避免多頭管理等情形的出現。

（2）建立地方政府債務管理專業機構。黑龍江省應建立或委派一個統一的債務管理機構，以強化地方政府債務的全面和全方位管理，具體包括：一是實行嚴格的審批制度。當政府有舉債需求時，應首先向債務管理機構提交舉債申請，并對舉債規模、債務用途等信息進行詳細說明，批準后方可舉債，舉債后債務管理機構需對獲得資金的部門進行實地調研，監督債務資金用途，做到?？顚Ｓ?二是債務管理部門要構建債務風險預警體系及債務風險應急處置預案，及時觀察所屬地區債務規模，力求將債務總量控制在合理范圍，以規避債務風險。

2.完善地方行政人員晉升考核制度

（1）將實際債務額納入行政人員考核體系。行政人員的升遷與地區經濟發展密切相關，可通過完善行政人員績效考核體系以約束行政人員行為，如應將行政人員在職期間內的實際債務數額納入行政人員考核指標體系中來，并賦予其更大的權重，把借債數量、債務去向、擔保情況以及是否按期償還都作為行政人員晉升的考核標準，將考核結果作為崗位調整依據。以此保證各級政府行政人員在使用債務資金時，明確債務投資決策、項目管理以及債務清償時間，強化責任追究制度。

（2）建立政府公共服務績效評價機制。將居民收入情況、社保覆蓋程度、失業人員數量、社會治安狀況、重大事故發生率、公共文化設施數量、生態環境保護、扶貧目標等指標加入政府公共服務績效評價機制，降低政府為片面追求GDP總量和增速的沖動投資行為，切實優化地方政府評價機制，從根本上遏制地方政府債務尤其是隱性地方政府債務的發生，從而提升黑龍江省地方政府提供公共服務的能力和水平。

3.加大地方政府債務監管力度

（1）加強各級地方政府部門內部監督。黑龍江省地方政府應從總體上加強對地方政府債務的預算管理和監督，確保預算管理規范化、制度化、法制化，嚴格把控地方政府債務規模，具體部門應各司其職，如審計部門應全面掌握政務債務底數、結構、來源、投向等指標，并對債務風險進行評估，按照《黑龍江省債務風險應急處置預案》有效化解債務風險，同時應重點關注債務資金使用績效;財政部門應對各地方政府的債務規模進行全方位的監督，保證地方政府債務率和償債率控制在合理范圍內，降低債務風險發生可能性。

（2）發揮第三方機構的外部監督作用。黑龍江省地方政府債務管理除接受地方權力機關和群眾的審查與監督外，還應發揮第三方機構的外部監督作用，如主動開展政府債務信用評級，在債券發行和交易環節全面嵌入信用評級制度，對債券的投資風險和信用水平進行評估，特別是對于哈爾濱新區、哈飛空客復合材料等省重點產業園更應按照第三方機構出具的政府債務信用評級、政府經濟狀況和參考的債券價格，進行綜合判斷決策;建立配套的償債準備金和債務保險制度，保證地方政府債務得以及時還本付息，維護投資者權益。

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（責任編輯：王文龍）