精準扶貧落實的困難及對策研究

石萌萌 郭琪

[摘 要]精準扶貧是我國反貧困的重要戰略，自實施以來，我國各地區環境復雜多變，致貧原因多樣，貧困人員難以精確識別等問題較為突出。本文運用國家視角和地方視角相結合的方式，全面分析精準扶貧落實的困難，充分利用地方資源，提出有針對性的對策建議。

[關鍵詞]精準扶貧;地方資源;對策建議

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

1 引言

我國的扶貧問題突出，一直是重要的社會問題，也是國家關注的焦點之一。改革開放這些年來，為了解決貧困問題，我國提出了一系列扶貧、脫貧的政策。根據國家統計局公布的數據，從改革開放到現在短短四十年的時間里，在重重困難之下，我國貧困人口比1978年減少了7億多，到2017年的農村地區，還有4300多萬的貧困人口，貧困發生率下降至5.7%，對全球減貧的貢獻率超過70%，贏得了國際社會的廣泛贊譽，成為首個實現聯合國千年發展目標貧困人口減半的國家。距離2020年要實現全面脫貧目標還有兩年多的時間，全國仍有4300多萬的貧困人口沒有脫離貧困，扶貧工作艱巨。要完成2020年全面實現小康社會的目標，不僅要密切關注形勢的變化，適時對扶貧戰略進行調整，更要注重扶貧政策執行的困難，只有政策落實到位，才能真正切實做到“真扶貧，扶真貧”。

貧困問題復雜多變，各個地區環境條件的不一致性導致了扶貧政策的多樣化。中國人口巨多，貧困人群、貧困程度難以精準確定的問題長期存在，我國當前時期扶貧開發的重大戰略政策就是提出有針對性的對策建議，讓廣大貧困人群真正脫貧。

2 何為精準扶貧

在“十三五”期間，圍繞2020年全面建成小康社會的目標，農村反貧困進入攻堅階段。由于貧困人口貧困程度較深，自身發展能力較弱，國家為此全面調整扶貧開發戰略，由“大水漫灌”變為“精準滴灌”。精準扶貧的背面是粗放扶貧，是根據各個地區不同的環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的方法對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。習近平在2013年11月到湖南湘西考察的時候，首次提出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示。

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中辦發[2013]25號文件，精準扶貧可以概括為精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。習近平總書記2015年6月18日在貴州召開的部分省區市黨委主要負責同志座談會上，又首次提出“六個精準”。

一般來說國家指定的政策更多地體現了普遍性，而過于量化的研究方法會使困難人口的復雜性和多樣性過于簡單化。黃仁宇提出了著名的“數目字管理”，它把整個社會資源統一整合進一個數字化的統計系統，進而完全量化商貿活動、財稅收支、產權界定中——更主要的是治理體系和制度安排等。斯科特認為雖然國家政策的行政力量是簡單易行的，但是在落實政策和項目開展的實際過程中，會受到來自社會和自然界多元復雜因素的影響。

加快貧困者的脫貧速度、提高他們的生活質量和收入水平，對于進入攻堅期的中國來說是非常重要的。黨中央國家政府部門面對現階段貧困問題中出現的“難啃”的國情，一直沒有放松制定扶貧、脫貧相對應的政策。如今從精準角度確立扶貧工作，非常明顯地體現了扶貧政策合理性。因此，從自上而下的角度來看，實施精準扶貧政策有其現實的合理性和必要性。

3 精準扶貧落實的困難

我們可以看到在農村地區實施精準扶貧已經是我國建成小康社會的重要任務，自從實行精準扶貧政策以來，農村的貧困人口每年都在減少。農村地區人民收入顯著提高。在實行精準扶貧政策的過程中，難免出現一系列的困難與挑戰，我們需要積極應對，提出有價值的對策建議，幫助貧困地區擺脫貧困狀態。

3.1 量化方法削減了貧困的多樣性和豐富性

鮮活、生動的社會事實被“轉譯”為收入性貧困、支出型貧困、脫貧指數等一系列冷冰冰的數字游戲，看似科學合理的指標體系恰恰忽略了這一群體所遭遇的真實困境。正如《國家的視角》中過分依賴科學技術，將視角簡單化處理。原來的設想非常美好，然而實際執行起來往往與設計有很大區別。在這樣一個多樣化條件下，盲目推行一個簡單的、標準化、完美的方案，可能會造成很多災難的后果。

精準扶貧關鍵在于精準，但是人口巨多的中國，很難做到貧困人口的精確識別。貧困人口數量龐大，真實情況未必如想象一樣。貧困戶的指標是自上而下層層下達的，數量有限，因此在貧困面較廣而貧困差距又不大、程度很高的地方進行識別時，存在一定的難度。而且補償的標準不統一，就可能會出現相對富裕村莊中較富裕的人獲得指標，而相對貧窮村莊的較窮的人沒有獲得資格。同時在農村地區，基礎設施薄弱，技術遠遠落后于城市，如何及時正確的管理貧困人員，也是一個重要問題。

3.2 實施政策人員的執行能力參差不齊

推行精準扶貧政策的人員，不一定是當地的人。他們對本地的自然環境、文化風情并沒有本地人那么了解。政府更多是在普遍層面上制定扶貧政策，針對普遍性的致貧原因，很難有精準地惠及個體需求，而貧困致因的差異性決定了每一個貧困社區和貧困農戶都需要個體化的救助和扶助。但是傳統保障制度的設想和構建，是以普惠性為特征的，難以滿足困難群體的真實需求，特別是在當前我國快速小康的發展階段，缺乏政策對象主體的參與以及行之有效的具體策略，極易產生制度僵化的惡性后果。因此，推行人員對政策的理解程度，能不能根據當地情況因地制宜地制定出合理可行的方案也是一大問題。其次是幫扶人員道德品質的問題，在農村地區存在著人情社會，在推行扶貧政策時，能不能秉著公平公正的原則，也是需要慎重考慮的問題。最后，目前可行的幫扶手段比較單一。而精準幫扶面臨的困難，一方面來自與上述由于貧困和致貧原因的多樣性、復雜性，任何單一的幫扶措施都不一定能夠真正持續有效解決各貧困戶的貧困問題;另一方面是由于現有可用的幫扶措施相對有限且相關政策和體制間存在不協調等問題，使得幫扶責任人即使清楚如何精準幫扶也沒有可用的“藥”和“手段”來對癥治療。

3.3 被幫扶人員的接收理解能力

農村地區的人口受教育水平普遍較低，對于國家的方針政策缺乏理解能力。且存在一定的排外性和不團結現象，在推行扶貧政策的過程中起到一定的阻礙作用。例如在筆者的家鄉，當地政府推行一項政策，會邀請村鎮領導去參加會議。但是村領導的文化素養不高，往往不能全面地表達一項政策的主要內容，而村民的參與度不高，執行能力也不高，往往使政策流于表面，并不能真正落實好政策。大部分村民只關注與自己切實利益相關的部分，而不愿意花力氣與大家一起努力脫貧，集體意識不強也是面臨的一大問題。

在享受扶貧政策的地區，很多人養成了懶惰思想。他們認為即使什么都不做，也會有錢發到他們手中，從而不思進取，耽于享樂。提高貧困地區人民的素質，做好大家的思想工作，動員貧困人口自發自動地為脫貧而努力是亟待解決的問題。

3.4 浮夸與形式主義

精準扶貧要避免浮夸和形式主義，有些貧困村，到處都是宣傳標語，政策宣傳，各種形式的戰略圖，而且一個村比一個村廣告做得多，宣傳欄各種圖表數據密密麻麻，群眾也看不明白，這樣聲勢浩大的宣傳，費用都花在做廣告上了，扶貧就扶到廣告公司去了，精準扶貧要宣傳，但不是為了攀比的！各種領導來實地調研，都是走馬觀花式，走訪貧困戶握握手、照照相，問問近況、發發補助。

還有一種普遍的狀況，扶貧工作人員都被“困”在無止盡的表格中，每天都有大量考核資料要做，年終還有考核，緊急通知時不時地傳達下去，不分晝夜，不分工作日還是休息日，每天都在拼命趕資料，做統計表，有時還由貧困戶簽字，再加上貧困戶分散比較廣，村里交通和通信不方便，很多工作都難以按時完成，經常沒做完一件，下一件工作又安排下來了。這樣的話，時間都浪費在填表格和數據上了，哪有時間去想脫貧的辦法和方案，考核變成了考核資料，扶貧效果的好壞都體現在表格上了。

3.5 未能充分利用地方優勢，只注重功利

各地方的環境、資源都不相同，因此任何地區的發展模式都不是可以直接復制的，需要結合自身資源條件，因地制宜，通過深入調查，詳細論證，探索出一條適合自身發展的脫貧思路，結合地方性知識積累地方性經驗才能使脫貧項目對癥下藥。“我無為，而民自化;我好靜，而民自正;我無事，而民自富;我無欲，而民自樸。”春秋時期的圣賢大哲老子先生已經給了我們答案，要以以清靜之道來治理國家，順應事物的發展規律，有所為有所不為才是實事求是的精髓所在。農民始終是社區中的成員，社區作為一個有生命力的口頭文獻圖書館，它是農民所做的觀察、實踐和試驗的總和，這些知識是個人無法獨立積累起來的。農民有他們不可忽視的智慧，應為他們營造適宜的發展環境，激發他們的主觀能動性，而不是一味地大包大攬，指手畫腳。

4 落實精準扶貧的對策建議

在扶貧政策落實中，扶是關鍵。扶貧的方式絕對不能是一刀切，一種模式、一種方法具體到各個地方，沒有任何現成的經驗是可以復制的，一個村、一個人怎么扶就需要因村制宜、因人制宜了。

4.1 充分了解地方實踐性，合理利用地方資源

希臘的米提斯提出了將蘊含于地方經驗中的各種知識形式與國家及其機構所使用的更一般和抽象的知識進行比較的手段。比如說在航海中，一般的航行知識與更具體的導航知識之間的區別非常富有指導意義。當大的貨輪或客船進入主要港口的時候，船長一般會把船的控制權交給當地的導航員，讓當地的導航員將船駛入港口的停泊處。我們可以將導航的藝術稱為“地方性的和有特定環境的知識”。這類知識是特殊的，只能通過當地的實踐和經驗獲得。因此一項特定政策的每次應用都需要針對本地條件作出相應的調整。如果不顧這些特殊性，只一味機械地應用一般的規律，往往導致實踐上的失敗、社會理想的幻滅。

在扶貧實施過程中，要真正考察地方特色，不能盲目執行政策要求。扶貧到戶是精準扶貧的內在要求。但是，扶貧到戶是不能簡單地等同于把扶貧資源直接分配給貧困戶。在一些條件下，扶貧對象受到自身條件和致貧原因的影響，如果將扶貧資源直接交給貧困戶，不一定真正能夠實現扶貧對象的持續減貧，甚至也不一定比通過其他間接方式扶持受益更多。

4.2 重視鄉賢的作用

根據晏陽初教授的觀點農民對扶貧政策參與積極性不高最基本的原因還是知識水平不高，首先是知識力才是生產力，所以授人以魚不如授人以“漁”。這里所說的“漁”，包括重視鄉賢的力量，探索新的扶貧途徑和加強扶貧者的素質。

什么是鄉賢？按照鄉賢研究會對鄉賢的定義，在古代，鄉賢要有“立德、立功、立言”這個“三不朽”的要求，也就是在品德、功績和學說方面有卓著的成就，并被鄉鄰所廣泛認可。現在我們稱作“新鄉賢”，是指那些德高望重的還鄉官員、耕讀故土的賢人志士、農村的優秀基層干部、家鄉的道德模范和熱愛家鄉、反哺桑梓的企業家等榜樣人物、先進人物、精英人物。

隨著現代社會的發展，經濟的進步，我國農村正在發生巨大的變化。但是傳統社會的架構并沒有完全坍塌，鄉村社會錯綜的人情往來、以血緣維系的家族和鄰里關系依然廣泛存在。作為農村中有聲望、有能力的長者、賢人，鄉賢在農村社會治理中的地位依然重要，他們協調沖突、以身作則提供正能量的作用不可或缺。

4.3 建立統一扶貧機構，完善配套政策

將分散的治理主體構成有序的相互協作的整體，有步驟地組建一個綜合管理結構。就是要通過“第三方”建立統一的扶貧機構，主要針對精準扶貧的配套政策，包括監督和評價兩方面。關鍵是監督體系，讓真正需要的人得到應有的幫助。輿論監督不虛設就能保證執行不走樣，貧困戶名單敢不敢公開張貼在村里最顯眼的地方，讓本村村民自由說道，有地舉報，這就是最好的判別標準。在這樣一個關鍵的時刻，扶貧政策落實的監督需要更多更強的監督陽光照射進來，尤其“第三方”監督力量。可以以省建立主要的扶貧機構，制定統一政策，包括整合資源，政策宣傳，政策培訓，獎懲，扶貧干部考核和監督，再逐級設立相應的扶貧機構，每個市對下轄的區與縣的扶貧情況進行匯總，由省一級統一管理，建立這樣的一個機構與任何的行政主體或個人不存在裙帶關系，而且更加系統的分配各種資源，實行統一管理，各地區可以實現資源共享，信息互通。

還有評價體系之前的扶貧，領導只愿意通過表格來下結論，下面的人員也就只能困在表格里，其實核心還是反映出：沒有權威客觀公正的評估機構來測評，就別太過分關注數字了。應當建立統一、可公開查詢的電子化數據平臺，這樣既讓基層扶貧人從繁重重復“表格化”無用功中解脫出來，也起到了監督的作用，減少扶貧腐敗和權力的尋租。

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