淺析生態文明建設中地方環保部門的權責問題

黎明輝

[摘要]明確地方環保部門的權力與職責一直是十八大以來我國生態文明建設的重點與方向。然而，在如今的生態文明建設過程中，包括S市環保部門在內的地方環保部門的權力與職責不約而同地出現了“趨同”及“弱化”的現象，具體表現出環境管理以及環境執法的權責不合理的問題。為解決問題，我們需要采取積極的舉措來推動形成合理的權責體系。這不僅需要地方政府的高度重視和推動，而且需要環保部門與其他部門之間的協調合作，從而使整個過程產生整體效應，而不是讓它們條塊分割、各自為政。

[關鍵詞]權責問題;地方環保部門;生態文明建設;權責體系

[中圖分類號]X322 [文獻標識碼]A

黨的十八大以來，生態文明建設問題一直是人們關注的焦點。習近平指出，要“用最嚴格的制度、最嚴密的法治”保護生態環境，因此，明確地方環保部門的權力與職責，構建合理明晰的權責制度體系一直是我國生態文明建設的重點與方向。然而，包括S市環保部門在內的地方環保部門的權力與職責不約而同地出現了“趨同”及“弱化”的現象，具體表現在環境管理以及環境執法的權責不合理的問題。對環保部門在生態文明建設中的權力與職責問題進行研究，有助于增加與發揮它們在生態文明建設中的職能，以實現它們在生態文明建設過程中的科學合理的定位。

1? ? S市環保部門權責問題分析

1.1? ? 環境管理的權責不合理

根據2015年實施的《中華人民共和國環保法》（以下簡稱“環保法”）的規定，地方政府有管理其所管轄區域的環境質量和水平的權力。但由于大部分地方各級人民政府沒有對其環境管理權作更深入的細分，沒有相應地賦予其所領導的地方環保部門該有的環境管理權，這就容易導致地方環保部門在環境管理期間出現分工不明確、職責不明的問題，導致無法及時有效地對環境管理行為作出決策。如今，社會大眾普遍認為，環境管理的職權是由地方環保部門掌控的。但事實上，作為地方政府的一個職能部門，環保部門的確需要承擔保護及管理本區域大氣、土壤、水源等種種職責，但最重要的環境管理的決策權通常把握在上級人民政府手中。根據《環保法》規定：地方污染物排放標準、地方環境質量標準劃定權以及批準環境保護規劃實施的批準權等權利的掌控者是地方人民政府。由此可見，包括S市環保部門在內的地方環保部門在環境管理方面的實際權力是十分有限的，地方環保部門在一些關于地方污染物排放標準、地方環境質量標準劃定以及批準環境保護規劃實施等重要的環境管理領域內是沒有決策權的，這樣容易弱化它們對地方違規企業的統攝力，造成很多企業主體在生產上存僥幸心理。地方違規企業通常不會懼怕這種中國式的環境管理模式。一旦出現環境問題，社會大眾和政府往往只會把責任歸到環保部門頭上，讓環保部門屢背“黑鍋”，成為“替罪羊”，這是不合理的。

1.2? ? 環境執法的權責不合理

環保部門作為依法管理環境的機構，按照相關法律法規的規定，在環境執法上負有收取該地區企業排污費用的職責。環保部門可以對未在規定期限內繳納排污費用的企業，采取責令停產、限期治理等執法手段，但沒有關停企業的權力。相關法律法規規定：“排污者應當從接到《排污費繳納通知單》當天起的7日內，到規定的商業銀行填寫‘一般繳款書繳納其排污費。排污者在規定的時間內沒有全額繳納其排污費的，由收繳部門責令其在有效期限內繳納，并自滯納當日起加收2‰的滯納金;逾期拒絕繳納排污費的，處以應繳納排污費數額1倍以上3倍以下的罰款，并報有批準權的人民政府批準，責成并命令其停產停業整頓。”環保部門作為依法管理環境的機構，有征收排污費用的責任，但對一些明顯性質惡劣、嚴重污染環境的企業卻沒有直接關停的權力，容易導致環保部門威懾力下降、執法不嚴及“尋租現象”等問題的產生。同樣地，S市環保部門對一些性質惡劣、嚴重污染環境，在規定期限內需要繳納排污費用的企業，只有責令其繳納費用的權力，卻無強制其關停的權力。換句話說，這類企業即便拖欠排污費用，縱使存在嚴重污染環境的行為，在沒有接到上級政府的命令的這段時間內也能照常生產，這是極其不合理的。

2? ? 推動形成合理的權責體系的對策思考

地方環保部門合理的權責體系的形成，不僅需要地方政府的高度重視和推動，而且需要環保部門與其他部門之間的協調合作。因此，針對如何推動形成合理的權責體系的問題，有如下建議：

2.1? ? 轉變經濟發展思維，堅持生態優先和“兩手抓”原則

改革開放以來，我國的經濟發展思維一直是“以GDP論英雄”的發展思維。在這種思維下的經濟發展模式是非集約型的發展模式，這種模式最為明顯的特征是高污染和高消耗，這就導致了我國經濟社會在加速發展的期間，仍然伴隨著生態破壞、資源短缺和環境污染等生態問題的產生，造成了經濟社會與生態環境的激烈矛盾沖突，而這些都將嚴重制約我國經濟社會發展。針對這一現狀，習近平指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”習近平強調在地方發展的過程中，要協調推進經濟建設與生態保護事業的發展。倘若經濟建設與生態保護二者真要舍一，要寧愿舍棄經濟而保護生態，因為“生態興則文明興，生態衰則文明衰，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。”因此，包括S市公務人員在內的地方公務人員必須深化認識、轉變觀念，樹立正確的政績觀，轉變過去單一的“以GDP論英雄”的發展思維，堅持生態優先和“兩手抓”原則，切實推進生態文明與經濟社會協調發展，充分讓“綠水青山”帶來源源不斷的“金山銀山”。

2.2? ? 完善法制體系，理清權責關系主體

健全的法律制度體系，是促進生態文明建設的重要基礎。我國2015年1月1日開始實行的《中華人民共和國環保法》極大地推動了我國生態文明的法制建設，但法律存在著不足之處，如沒有明確分析和厘清該法與同樣旨在保護自然資源的《森林法》、《農業法》等法律之間的關系，缺乏明確環保部門在生態文明建設中的地位與作用等。因而，還要繼續加大環境立法的力度，制定與生態文明建設相適應的法律法規，理順各種權力主體和責任主體的不同關系。S作為有地方立法權的地級市，應結合其自身發展特點與環境因素，嚴格按照“宜精不宜多、宜細不宜粗”的要求，制定出適用于地方生態文明建設的法律法規。S應當在立法上賦予地方環保部門便于進行環境管理及環境執法的權力，并進一步明確地方環保部門的職責，綜合制定出高質量、可操作性強的法律法規，為地方生態文明建設提供法制保障。

2.3? ? 深化體制改革，形成環保合力

生態文明建設是一項系統工程，既需要理清環保部門和政府各職能部門在生態文明建設中的權責配置問題，使它們各司其職，還需要環保部門與其他部門之間的協調合作，從而使整個過程產生整體效應，而不是讓它們條塊分割、各自為政。國務院于2013年3月10日發布《國務院機構改革和職能轉變方案》，開辟了大部制改革的新時代，在國家行政體制改革的新形勢下，地方政府要切實解決各部門職能交叉、權責不明等問題。在此背景下，S市可以把污水處理、供水和排水等水質水量的職責明確歸屬于水務局;把森林資源、園林綠地、生態保護區等方面的治理歸國土規劃部門管理;明確環保部門的工作重點是部署和監管等方面的內容，做好各項環境保護規劃，加強對產業發展的引導和對企業的日常監管。細化與整合地方政府各部門的職責與權力，有利于使各部門和單位形成環保合力，實現各部門和單位目標的一致性，促進區域生態文明建設。

2.4? ? 借鑒國外經驗，創建新型權責管理體系

我國生態文明建設晚于其他發達國家，在立法和管理體制上，發達國家有著更為成熟的經驗可借鑒。因此，我們必須積極借鑒國外成功的經驗，結合我國的具體國情，以創建新型的權責管理模式。比如，在生態文明制度建設方面，日本走在了世界的前沿，它建立了一套自上而下的循環經濟戰略和制度體系。在這個管理體系中，不僅明確了地方環保部門的權力與職責，而且明確了社會各主體的責任與義務，使各行為主體能夠有條不紊地進行生態文明建設。另外，在河流流域治理方面，美國等發達國家實行的是流域治理制度，每條河流都有專門的治理機構，并明確了其權力與職責，使治理更有針對性。而我國實行的是區域管理，就是每個行政區負責管理自己行政區域內的河段，其缺點是顯而易見的：我國目前區域間生態環境方面的合作條件尚未成熟，而河流分段管理容易拖了效率的后腿，往往造成良莠不齊的治理效果。因此，這些經驗，都可成為S市創建新型權責管理體系的寶貴財富。

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