多元互動：推進基層社會治理創新

肖富義

[摘要]推進社會治理重心向基層下移，重慶市榮昌區探索具有自身特點的矛盾糾紛多元化解機制。其特點為黨政主導、多元調解、訴非對接，既契合法治社會的要求，又滿足人民群眾多元化的選擇需求，有效發揮了為民解困、為穩聚力、為訴減壓作用，維護社會和諧穩定。

[關鍵詞]黨政主導;多元調解;訴非對接

[中圖分類號]D632.9[文獻標識碼]A

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”。推進社會治理重心向基層下移，更好服務基層群眾。秉持共建共治共享理念，重慶市榮昌區（以下簡稱“榮昌區”）探索構建“黨委領導、政府主導、司法推動、依靠群眾、社會各方參與協調”的社會矛盾糾紛多元化解機制，維護社會和諧穩定，得到人民群眾認可和社會廣泛贊譽。

1? ? 黨政主導下的綜合調處機制

榮昌區委、區政府針對社會治理中的矛盾和問題，敢于正視、勇于面對，積極采取有效措施加以化解，在實際工作中逐漸形成了“縱向到底、橫向到邊”三級綜合糾紛解決網絡體系，創下了全區群眾信訪總量連續8年下降，連續99個月無進京非法訪和到市重復集訪事件的記錄，顯示出黨政主導下社會矛盾糾紛化解機制的強大活力。

1.1? ? 黨委領導

多元化糾紛解決機制涉及面廣、程序復雜，要成功運轉，離不開黨委的統一領導。需要充分發揮黨總攬全局、協調各方作用。黨委領導主要在兩個著力：一是領導力。黨委的領導力不僅體現在多元化糾紛解決的政策貫徹上，更體現在對多元化糾紛解決工作的實質參與上，即統籌規劃、組織保障、整體推進、監督考核等工作。二是組織力。為了調動和整合各種資源，有效解決矛盾糾紛，榮昌區成立由區委常委、區委政法委書記任組長，由區人大、區政府、區政協聯系政法工作領導和法院院長任副組長，區級相關部門負責人為成員的領導小組，定期召開會議研究解決重大問題。區級機關各部門、鎮街成立相應領導小組履行領導職責，上下聯動，有序推進多元化糾紛解決工作。

1.2? ? 政府主導

政府的主導作用主要體現在：負責整合各種社會資源、力量調度和運行保障工作。同時，要求區內行政機關在行政職能范圍內化解糾紛、破除矛盾，維持正常的行政秩序。具體而言，行政機關要依法履行好兩方面職責：一是政府各個職能部門應當肩負起調解相關糾紛的職責，這是政府在多元化糾紛解決機制中所發揮的直接作用。二是行政機關應當采取切實措施，積極引導民間調解組織的建設。

1.3? ? 綜調實施

榮昌區成立了重慶市唯一的事業單位——區綜調室，組織實施多元化糾紛解決機制的具體工作，承擔區內糾紛的調解和指導任務。它是有獨立編制獨立經費的全額財政撥款的區屬副處級單位，配備8名編制。另外還抽調3-5名黨政干部、社區干部定期輪流到崗，專職從事矛盾糾紛化解管理工作。其辦公經費納入財政預算，辦案經費按人民調解案件經費標準據實結算，在業務和管理上歸屬法院指導和代管。

1.4? ? 體系構建

從縱向看，在全區167個行政村（社區）設糾紛調解室，21個鎮（街道）設糾紛聯調室，區法院設綜調室，形成三級綜合調處便民網絡，從而實現全覆蓋。實行群眾訴求首接辦理制，分別負責本層級本轄區矛盾糾紛的綜合調處，形成縱向村（社區）、鎮（街道）和區三級聯調的糾紛綜合調處工作的網絡互動體系，確保“小事不出村（社區），較大事不出鎮（街道），大事不出全區”。

從橫向看，榮昌法院與35個非訴調解組織積極配合，加強與有關行政部門、高新區、民營經濟協會、行業協會、工會、婦聯、共青團、鄉賢調解組等單位和個人建立聯動化解機制，實現糾紛調處“橫向到邊”。同時，各鎮街司法所、綜治辦、派出所、調委會與法院各片區法庭也加強橫向互動。

2? ? 司法推動下的多元調解

多元調解是根植我國傳統文化土壤且有富于時代創新特征的糾紛解決模式，被譽為“東方經驗”，在調解的啟動、調解的程序、調解的內容等方面具有很大靈活性。榮昌區在區委、區政府統一指揮下，在人民法院的司法推動下，集合人民調解、行政調解、司法調解、行業調解、民間調解和仲裁的優勢，注重發揮多元主體的聯動作用、多種方式方法的綜合作用，使其機制內部之間相互銜接、協調、配合，合力化解矛盾糾紛。

2.1? ? 規范化：明確具體操作流程和管理制度

為了確保多元化糾紛解決機制有效運行，從四個方面做了明確規定：一是明確綜合調處縱向三級對接流程。三級綜合調解室對糾紛的管轄實行就近調解、村（社區）、鎮（街道）無法調處的重大疑難矛盾糾紛轉呈區綜調室調處。二是明確糾紛案件流程。對訴前糾紛進行有效分流，當事人同意調解的，將案件發送至訴非對接中心處理，訴非對接中心根據糾紛的特點組織調解。不同意調解的，則由立案庭登記立案進入訴訟程序。三是明確訴前調解辦案時限和流程。訴前調解原則上10日內完成，經雙方同意可再延長10日。達成調解協議的，根據糾紛類別和當事人申請出具調解書或司法確認裁定書;調解不成功的，并告知其法律后果。四是完善諸如專職調解主體選聘及其職責配套制度、委派和特邀調解制度等系列管理制度。

2.2? ? 專業化：發揮法官指導作用

榮昌區成立“百名法官指導多元化糾紛解決（榮昌綜合調處）”活動領導小組，以法官的專業水準向糾紛雙方釋法明理，指導糾紛解決。法官提供法律幫助，用其固有的法治思維和法治方式引導民間調解。法院通過委托社會力量參與調解，既可能借助非法律職業人士完成部分司法職能，減輕司法訟累，也可能通過他們在調解中吸收民間習慣、常識思維和道德情理，并由此改善司法程序，有助于情理法的融合，從而達到化解糾紛之目的。

2.3? ? 人性化：用真情暖人心

一是以人民為中心。多元化糾紛解決機制得到社會廣泛認可，主要在于其具有貼近群眾、方便群眾、易為群眾接受、符合“和為貴”傳統地域文化心理、成本較低等獨特優勢;在于其功能強大、資源充足的解決平臺，形式多樣、運行規范的解決機制，引導人們理性表達訴求，依法維護權益，及時化解矛盾糾紛。二是情理法結合。在案件調解中，從當事人的角度出發，注重將情、理、法相結合，消除當事人的抵觸情緒，營造良好的調解氛圍，努力讓當事人從思想意識上自覺接受案件事實，從心底愿意接受調解。三是社會成本低。調解糾紛不收取任何費用，調解協議可以司法確認，以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。

3? ? 訴非對接下的便民服務

設立了“訴非對接中心”，實現調解與訴訟無縫對接，方便群眾解決矛盾糾紛。

3.1? ? 職責范圍對接

一是對到法院請求解決的糾紛進行過濾、輔導、分流，除依法不得調解、明顯不適合調解以及當事人拒絕調解的以外，引導當事人自愿選擇適當的非訴訟糾紛解決方式;二是就矛盾糾紛的化解與區綜合調處室無縫對接;三是開展委派調解、委托調解;四是負責特邀調解組織、特邀調解主體名冊管理;五是負責建立法院與行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織、仲裁機構以及其他非訴訟糾紛解決組織的銜接機制;六是加強調解指導工作，組織調解主體培訓;七是辦理調解協議的司法確認、小額速裁和督促程序等案件。

3.2? ? 工作要求對接

一是當事人同意調解的，訴非對接中心應當根據案情實際，及時與區綜合調處室聯系、協調，選擇適宜的調解組織或特邀調解主體，在3日之內將當事人提供的材料移交給接受委派或者委托的特邀調解組織或特邀調解主體進行調解。二是在辦理司法確認案件或者在調解過程中，必須嚴格審查調解協議是否涉及其他訴訟案件或者執行案件，是否存在侵害案外第三人的合法權益，防止惡意串通、虛假調解或者逃避履行法律文書確定的義務等行為。

3.3? ? 調解結果對接

糾紛解決無論成功與否，訴非對接中心應向當事人明釋糾紛解決后的行為方向。一是調解成功，達成協議，需要司法確認的，由人民法院予以確認，以司法為后盾促使當事人自行履行調解協議。二是調解不成功的，運用無爭議事實記載機制，書面形式記載雙方無爭議的事實，并告知其法律后果，由當事人簽字蓋章后記錄在卷，將案件移送立案庭登記立案。訴非對接、前后相續，大大方便群眾解決矛盾糾紛。

多元化糾紛解決機制運行以來，成功化解糾紛14932件，指導人民調解51043件，化解重大疑難矛盾糾紛306件，理性引導訴訟5519件，達到化解矛盾、減少訟累，促進和諧的目的。

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