長沙市郊小產權房問題、成因及其治理

陳毅

[摘要]針對中部地區省會城市長沙市深入實地考察，認為長沙市城鄉結合部、城中村集中表現為建造在集體建設用地上的普通住宅型小產權房，其分布零散隱蔽、交通區位較好，價格低廉，主要根源于尚未建立城鄉統一建設用地市場，房產市場價格虛高及住房供需失衡;需要探析治理小產權房的宏觀規范與微觀規制、長期查懲與短期引導、增進供應與理順需求、把控增量與化解存量的長效治理機制。

[關鍵詞]小產權房;成因;治理;長沙市郊

[中圖分類號]F293.31[文獻標識碼]A

針對長沙市郊政府征地“剪刀差”效應過強，被征地農民得不到健全社會保障，房產市場價格虛高及住房供需失衡，小產權房屢禁難絕影響城市發展規劃等問題進行探究，認為研究長沙市郊小產權房區域治理的長效機制至關重要。

本文從概念上分廣義和狹義兩種維度來界定小產權房：廣義上的小產權房是指與城市完全產權的商品房相比較，房屋產權受到相應限制，一般包括產權不完全或產權受一定限制的經濟適用房、集資房以及廉租房等住房;本文針對長沙市郊研究的狹義小產權房是指在農民集體土地上建設的、未繳納土地出讓金等相關稅費，除向本集體經濟組織銷售外還面向社會公開售賣，是由購買人與開發商、鄉政府或集體經濟組織簽訂購買協議，不具有國家房管部門頒發產權證的房屋。

1? ? 長沙市郊小產權房問題

第一，當前法律法規禁止在農村集體土地上進行房地產開發，在農村集體土地上開發修建的小產權房其建造用地違反現行法律規定。已有小產權房產權證尚未辦理，國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程規劃許可證、商品房預售許可證“五證”不全，此類房屋的購買者如若是非本集體經濟組織成員將無法取得合法的房屋產權登記，小產權房的產權殘缺，不受當前法律保護。

第二，房屋使用年限的不確定性。開發商口頭承諾開發的樓房具有50年的使用年限，而從已經簽訂的購房協議上看并未注明使用期限，因而，使用年限的不明確，讓購房者得不到應有的穩定預期，一旦被征收將有可能因得不到任何賠償而引發糾紛。

第三，小產權房建設類型及購買主體兩種類型情況分化明顯。一類是分布在城鄉接合部和遠郊區的以大戶型為主的小產權房，建設主體通常是當地農戶，他們以個人名義在自家周邊多占多用宅基地或是在原來住房上加高樓層，面積較大的有形似獨棟別墅或洋房，此類小產權房購買主力是消息靈通、又能承擔一定風險的經濟實力強的高收入群體。另一類是以村集體名義在集體建設用地或宅基地上較大規模開展“新農村建設”、“城中村改造”，通過鄉鎮合村并鎮進行土地整理，為改善住房條件騰退土地建立的安置小區房，住房面積和建造結構與市場上商品房大體相同，且形成一定規模。此類小產權房建設主體是村集體經濟組織或村集體經濟組織伙同開發商，購房者主要是外來務工人員或是難以在城區解決住房問題的中低收入者。

第四，從交通區位上看，小產權房布局位置具備一定交通優勢。城鄉結合部、“城中村”享受到城市基礎設施輻射，周邊公共交通等基礎配套服務日漸齊全，出行較為便捷，因而長沙市小產權房順勢而建分布于“城中村”、交通便利的遠郊區、城鄉結合部等地。

2? ? 長沙市郊小產權房產生的原因

2.1? ? 制度土壤：城鄉二元土地制度的制約

我國現行的農村集體土地特殊制度，讓城鄉土地一直處于一種分立而治的狀態。農村集體土地的所有權名義上屬于集體經濟組織所有，實際上使用權、收益權、處分權又被虛化殆盡。交通便利的城鄉結合部農村集體土地與同地段城市的國有土地相比，在市場交易層面中備受不平等的身份“歧視”，農村集體土地無法像城市國有土地可以通過拍賣、招標或者掛牌出讓方式來流轉，實行市場機制由市場供求關系確定價格，農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格形成機制一直在呼吁卻始終沒有建立起來。在快速的城鎮化下，城鄉二元土地結構限制了農村集體土地進入土地市場發揮土地資產增值的功能，農民的土地增值收益受到限制，集體土地的價格和國有土地相比相差懸殊，以致造成“同地不同價不同權”。因此，在農村外部基礎設施逐步改善情況下，以“新農村建設”、村莊整合、“村改居”等方式進行拆舊建新，村集體以“村改居”項目名義整合改善農村住房條件開發“小產權房”，除了安置鄉民之外，還將余下的房屋售賣給外來人員，類似的小產權房項目就大批悄然誕生。

2.2? ? 利益引誘：巨大的經濟利益驅動

巨大的經濟利益引誘是小產權房風靡泛濫的直接原因。圍繞小產權房的集體經濟組織、農戶、開發商、購房者等都是既得利益者，集體經濟組織與開發商合謀聯合開發小產權房，其間沒有政府“剪刀差”，村集體組織、開發商都可以成為較大收益者;農戶作為集體土地的使用人，卻被動接受低價征地補償，而種田卻遠不如“種房”的收益來得直接，巨大的經濟收益驅動農戶產生非理性的違法行為;開發商作為以營利為目的的組織，在存在利益商機的情況下，開發建設小產權房趨之如騖;對于購房者來說，唾手可得又價格低廉的小產權房自然是中低收入購房者的短期最佳抉擇，此外，擁有綠水青山和開敞空間的城鄉結合部，是獨棟別墅型小產權房開發的有利自然條件，具有一定經濟實力的中高收入者以休閑享受、娛樂投資等目的群集于此，即使此種交易存在一定的風險。

2.3? ? 經濟背景：城市商品房價格虛高

近年來，我國的城鎮化速度逐年加快，工業化、城鎮化比重不斷上升，人口大量扎堆城市，城市房屋出現剛性需求，城市房地產業也得到了空前發展。盡管長沙房價在全國范圍內省會城市中一直處于中低行列，同時還應該看到“低房價”與“低工薪”、“高消費”并存的現象，相對虛高的房價超出城市中低收入人群的支付消費能力，讓購房成為其沉重負擔，很多人可能在城市工作一輩子卻始終無法在城市安家，難以在這座城市找尋到歸屬感，進城務工農民和外來務工低收入人員在長沙定居更是難上加難，而城郊就近的小產權房成為其無奈的選擇。

2.4? ? 市場環境：保障住房供需失衡

結構性供求不均衡，住房保障制度在解決城市低收入家庭住房方面明顯動力不足。從長沙市住房保障情況來看，保障房名目繁多且不規范，對外來務工人員覆蓋面狹窄且要求嚴格，中低收入家庭在住房問題上支付能力有限，僅單個家庭的力量難以承受基本住房經濟支出;其次，住房保障體系中投融資渠道單一、城市政府預算缺口大、相關配套保障措施不齊全、市場機制難以優化住房資源配置形成統一有效的管理體制。

3? ? 長沙市郊小產權房長效治理機制

3.1? ? 宏觀規范與微觀規制機制

宏觀上，結合全面深化改革背景和全面依法治國戰略，加強農村土地制度的改革力度，不斷完善土地管理法律法規。從制度改革著手加強頂層設計，明確農村集體土地的產權主體，使農民真正獲得完整的土地權利。對土地的產權主體、權利邊界進行法律確認和制度保障，還原農民作為集體土地資產所有者的地位和應得的權利。微觀上，重在遏制當前小產權房的隱形開發、違規亂建，穩住小產權房增長態勢，聯動各縣（市）區政府摸清長沙市當前小產權房的實際數量，為進一步清理去除存量小產權房做好準備。

3.2? ? 長期查懲與短期引導機制

小產權房問題中的既得利益群體之所以肆無忌憚，違法違規亂修亂建，一定成因是其違法成本低而預期收益豐厚，基于此，住房與城鄉建設管理部門應加大巡查范圍加重執法力度，對于影響惡劣，違規亂建的開發商予以嚴重懲治和處罰，以儆效尤。短期來看，長沙市郊小產權問題目前尚未成體系，當下應因城施策因地制宜，制定地方性行政法規，針對部分極具小產權房發展潛力的地區，以法令規范性引導房產市場開發，政策規劃引領建設發展，采取操作性強具體可行的執法手段，保障農村經濟平穩有序發展逐步縮小城鄉發展差距。

3.3? ? 增進供應與理順需求機制

從保障性住房的供應來看，雖然長沙市區每年都有一定量保障性住房投入，但保障性住房申請條件嚴苛、辦理手續繁瑣，門檻條件相對較高，“應保未保，不應保卻被保”現象依舊存在，致使保障性住房數量上遠遠供不應求，低收入者住無居所。應進一步加大保障性住房的投入，對于符合規劃和土地用途管制土地上建造的小產權房，可以考慮依法納入保障性住房體系，進一步充實城市保障性住房房源。從保障性住房的需求來看，長沙作為湖南省會城市集聚了來自全省各地的務工人員，其中絕大多數中低收入人群落戶買房壓力過大，剛性需求無法釋放，在現有基礎上完善保障性住房的準入機制，根據剛需群體現狀具體劃分保障性住房的申請條件，給予政策傾斜，照顧受保群體，同時通過調整保障性住房的再轉讓制度，建立起相應退出機制，設定明確且合理的退出條件，在年滿到期之后及時清退，確立“制度完善、政策健全、供應有序、進退規范”的住房保障體系構建標準。

3.4? ? 把控增量與化解存量機制

從小產權房增量與存量分類來看，根據建設、銷售情況分為已建已售、已建未售、已建在售的存量小產權房和在建未售、在建已售、在建在售的增量小產權房兩大類型。基于城鄉村鎮規劃、房屋建設規模、建設質量、占用土地性質等條件區別對待，其中已建已售小產權房限定條件下予以合法化;已建未售小產權房可以轉化入保障性住房體系內，并進一步完善房屋質量和基礎設施;已建在售小產權房立即停止銷售并統計核算面積，防止因小產權房銷售后引發糾紛，影響社會穩定;在建未售小產權房根據建設工期，將處于開發建設初期的立即叫停，有條件的將占用土地復墾，保持土地原用途和功能，否則由地區城鄉建設局暫行接管，后續工程重新招標按保障住房標準要求建設;在建已售、在建在售小產權房原則上優先恢復土地原貌，退還房款，其次停止銷售，避免流入市場，從源頭上遏制增量。

4? ? 結語

隨著小產權房數量的增多和規模的擴大，其背后隱匿的社會影響、對房產市場的沖擊、以及暴露的政府管理問題日漸顯化，自小產權房問題出現伊始，理論界對其研究就從未中斷，國家層面明確表態抵制小產權房至今未有松懈，但鑒于小產權房問題涉及制度層的復雜性，以及涉及群體多元化等特點，盡管理論與實踐都在兼顧公平與效率向著縱深發展，小產權房亂象整治依舊困難重重。值得引起注意的是，對小產權房治理的制度設計與安排，都應該首先考慮農民集體的利益、農村長遠的發展和住房市場的穩定。

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